Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Возможно подразделение законодательных функций вторых палат парламентов по объекту принятия (конституции, конституционные, органические законы, текущее законодательство, и как подвид – принятие подзаконных актов).

Один из вариантов классификации полномочий верхних палат парламента – полномочия на различных стадиях законодательного процесса.

Таковы теоретические суждения, составившие базу законотворческой деятельности верхних палат парламентов. Главная практическая цель, преследуемая при этом, заключается в оптимизации законодательного процесса, улучшении качества законов.

Сфера законодательной деятельности верхних палат парламентов в зарубежных странах и в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в том числе, может быть условно разделена на следующие функции.

Непосредственно нормотворчество: участие в законодательном процессе и принятие иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания России, например, вправе принимать постановления, которые могут иметь нормативный характер), является значимой прерогативой парламента.

Участие в законодательном процессе верхних палат парламента проявляется в различных объемах.

Исходя из стадий законодательного процесса, рассмотрим в сравнительном анализе полномочия верхних палат парламентов.

Законодательная функция Совета Федерации выражается прежде всего в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции России.

Порядок осуществления законодательных полномочий Совета Федерации определяется законодательной процедурой, т. е. официально установленным и регламентированным Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами порядком внесения законопроектов в Государственную Думу, рассмотрение законопроектов и принятие законов палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также их подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Участие Совета Федерации в законодательной процедуре имеет соответствующие особенности в зависимости от вида принимаемых законов.

Однако при наличии этих особенностей место и роль Совета Федерации в осуществлении законодательной компетенции Федерального Собрания Российской Федерации определяются прежде всего общими принципами, принятыми в мировой парламентской практике.

Конституцией предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.

Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, от Бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия Федеральным Собранием Российской Федерации. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами парламента президентского вето.

Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме первой палаты Генеральных штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но практически почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительством и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) – первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками. Во Франции в нижнюю палату – Национальное Собрание – в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вноситься в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до внесения их в Бундестаг и может в пределах шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры.

Законодательная функция Совета Федерации выражается в конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Это традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона. Она выражается различным образом, но имеет общий смысл – закон, принятый в нижней палате, передается в верхнюю палату парламента: проект закона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в Сенат (ст. 45 Конституции Чешской Республики); принятые палатой представителей законопроекты передаются на рассмотрение в Сенат (ст. 100 Конституции Республики Беларусь); федеральные законы принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату (ст. 77 (1) Основного закона ФРГ). Надо заметить, что в одних случаях направляются лишь законопроекты, в других – уже принятые законы.[252]

Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все представители субъектов Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания по концепции законопроекта до его рассмотрения в первом чтении; поправки к тексту законопроекта при подготовке его к рассмотрению во втором чтении. Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных (представительных) органов законодательной власти субъектов Российской Федерации могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.

В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Представители субъектов Российской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.[253]

В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов Российской Федерации при реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценить как проявление наиболее демократических тенденций в мировой практике. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, в менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10 % верхних палат в общем не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, практически не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона, исходя из мирового опыта, следует рассматривать в двух аспектах:

Первый – это возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй-это возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.