Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

Обратим внимание: назначенцы, избранные депутатами, с 1994 г., согласно Закону «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы», не могли отстраняться Президентом без согласия палаты[260].

На думских выборах тогда победила оппозиционная Либерально-демократическая партия (ЛДПР) во главе с Владимиром Жириновским. Она получила 22,9 % голосов. Партии власти – блоку «Выбор России», лидером которой опрометчиво поставили Гайдара, досталось лишь второе место – 15,5 %, Партия российского единства и согласия – (ПРЕС) Шахрая, еще одна партия власти, собрала 6,7 %[261].

«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования а priori не образовал настоящей «палаты регионов», но этого от него тогда и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства, так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты»[262]. Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко, были «забракованы» некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Государственной Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

12. С начала 1993 по начало 1996 г. за работу с регионами и главами у Ельцина отвечали в первую очередь Руководитель его Администрации и Помощник по региональным вопросам. Первую должность занимал Филатов (до января 1996 г.). Вторую – Анатолий Корабельщиков (он работал у Ельцина с 1991 по 1998 г.). В 1993 г. было создано Управление Администрации Президента по работе с территориями, представителями Президента, связям с Верховным Советом. Им руководил Геннадий Веретенников, а затем Николай Медведев. В 1994-ом из него выделили Управление Администрации Президента по работе с территориями, которое возглавил Александр Казаков.

Следует добавить, что большим аппаратным весом в тот период обладали Александр Коржаков, Руководитель Службы безопасности Президента (с 1991 по 1996 г.)[263] и Виктор Илюшин, Первый помощник Президента (с 1992 по 1996 г.). Они часто вмешивались в работу Администрации (помощники тогда еще не входили в ее структуру), «пробивали» у Ельцина назначения и отставки глав администраций и т. д.[264]

Влиять на кадровые решения Президента могли Черномырдин [265], Шумейко, а также Олег Сосковец, Первый заместитель Председателя Правительства (в 1993–1996 гг.).

Влияние Шахрая на региональную политику с 1994 г. существенно снизилось.

13. Краям, областям, городах федерального значения, автономной области и автономным округам Ельцин фактически императивно «прописал» единую модель президентского типа (см. далее). А за республиками формально сохранил право выбора. Впрочем, реализовать его в полном объеме по факту им все же не позволяли. Под угрозой назначения представителей Президента России с чуть ли не «наместническими» полномочиями республики принуждали отказываться от советской (централистской) модели власти.

В 1993–1994 гг. список республик, склонившихся к президентскому правлению, пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Не везде, однако, ввели должность именно президента: в Карелии выборного руководителя поименовали Председателем Правительства, а в Коми – Главой[266].

Выборы в этих трех республиках прошли в 1994 г. В Северной Осетии 16 января, в Карелии 17 апреля и в Коми 8 мая. Везде избрались действующие председатели Верховных Советов. Соответственно, Ахсарбек Галазов[267] (64,3 %), Виктор Степанов (безальтернативно; 68,6 %) и Юрий Спиридонов (49,2 %). Галазов и Спиридонов прежде были первыми секретарями обкомов (один с 1990 г., другой с 1989-го), а Степанов до 1990 г. председательствовал в Президиуме Верховного Совета, а еще раньше работал в аппарате ЦК КПСС.

В Бурятии Верховный Совет учредил должность Президента еще в 1991 г. Но в дальнейшем он пересмотрел свое решение. В 1994 г. была принята новая Конституция, установившая, что главой республики является Президент – Председатель Правительства. Выборы прошли в два тура 16 и 30 июня. На них победил бывший Первый секретарь Обкома (в 1990–1991 гг.), Председатель Верховного Совета (с 1991-го) Леонид Потапов (первый тур – 46,2 %, второй -71,7 %).

27 февраля 1994 г. состоялись новые выборы Президента Ингушетии (то есть спустя всего год). Их назначили в связи с принятием Конституции республики. Аушев уверенно переизбрался (безальтернативно; 94,2 %). По аналогичной причине 15 октября 1995 г. провели новые выборы в Калмыкии. Илюмжинов переизбрался столь же уверенно (безальтернативно; 88,3 %), причем на семь лет.

Своя специфика была в Мордовии, к президентскому правлению вернувшейся. Избрание Главы там вверили Конституционному Собранию (специальному органу, составленному из депутатов всех уровней).

22 сентября 1995 г. оно выбрало Николая Меркушкина, бывшего Второго секретаря Обкома, незадолго до этого занявшего пост Председателя Государственного Собрания (парламента)[268].

Обойтись без президентов решили на Алтае, в Дагестане[269] и Удмуртии[270]. В Дагестане учредили директорию – Государственный Совет («орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти»)[271]. 26 июля 1994 г. Конституционное Собрание (составленное из депутатов Верховного Совета и делегатов, избранных местными Советами) выбрало 13 его членов и Председателя[272]. Можно было считать, что с этого времени у Дагестана был «коллективный глава», можно было называть главой Председателя Государственного Совета, также можно было говорить о «коллективном руководстве» Государственного Совета и Председателя. Конституция республики фактически допускала три варианта толкования. Председательский пост занял Магомедали Магомедов, прежде возглавлявший Верховный Совет (а до 1990 г. – Президиум Верховного Совета).

На Алтае и в Удмуртии предпочли парламентско-правительственное правление. Там главами сделали председателей парламентов, депутатов уполномочили назначать председателей правительств. 1 февраля 1994 г. Государственное Собрание Алтая выбрало своим Председателем и Главой республики Валерия Чаптынова, бывшего в 1990–1991 гг. Первым секретарем Обкома, в 1990–1992 гг. – Председателем Облсовета, в 1992–1994 гг. – Председателем Верховного Совета. А Государственный совет Удмуртии 19 апреля 1995 г. возглавил Александр Волков, с 1993 г. руководивший Советом Министров.

В Хакасии в конечном итоге склонились к президентскому правлению, тоже поименовав выборного главу Председателем Правительства. Только Конституцию приняли лишь в 1995 г. и выборы премьера провели только в 1996-ом. До января 1997 г. (когда вступил в должность избранный премьер Алексей Лебедь) главой там оставался Председатель Верховного Совета Владимир Штыгашев (Председатель Облисполкома в 1982–1988 гг.). Хакасский Верховный Совет, избранный в 1992-ом был последним реликтом «советской власти», Штыгашев – последним «советским» главой [273].

Но вернемся к событиям 1994 г. Никто из избранных и переизбранных тогда республиканских глав не принадлежал к «ельцинцам». Впрочем, после установления президентского единовластия и показательных беззаконных отставок Лодкина и Сурата, «всенародно избранные» опасались лишний раз конфликтовать с Президентом. Их взаимное «притирание» резко ускорилось. В конце концов, ведь главам нужно было решать множество самых различных вопросов с федеральным руководством. А альтернативного центра власти более не существовало[274].

В 1994 г. также были проведены выборы Главы администрации Иркутской области – с эксклюзивного разрешения Ельцина[275]. Ножиков прославился на всю страну как своей строптивостью, так и умением добиваться поставленных целей (Ельцин в марте 1993 г. издал Указ об отрешении иркутского главы, но вскоре был вынужден отменить его[276]). Он считался одним из наиболее последовательных сторонников уравнивания краев и областей в правах с республиками и сам стремился уравняться с президентами. 27 марта 1994 г. его мечта исполнилась (Ножиков получил 78,2 % голосов).

Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» уравнял назначенных и избранных глав. Вот дословная формулировка: «Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, независимо от того, назначены они или избраны [выделено здесь и далее мной. – В.И.], обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий». Ельцин также установил, что будет назначать и отстранять глав субъектов Федерации «по представлению Председателя Правительства» (эта норма кроме прочего легализовала новацию конца 1993 г. – тогда в президентских указах о назначениях стала появляться ссылка на представления премьера[277]). Назначать – всех глав, кроме республиканских, отстранять – всех, кроме республиканских и избранных на выборах «нереспубликанских». Заодно он присвоил себе право решать, где и когда можно проводить выборы, пока иной порядок не введет федеральный законодатель[278].