Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

В общем, можно констатировать, что опасения ельцинской команды по поводу выборов полностью подтвердились.

Выборы в Челябинской области проводились вопреки категорической позиции Соловьева и Ельцина. Они не признали ни законность назначения выборов, ни законность их проведения, ни победу Сумина[209].

Даже после решения Конституционного Суда, подтвердившего, что Облсовет, назначив выборы, действовал в пределах своих полномочий[210]. С июня в области установилось двоевластие. Оно закончилось лишь в октябре, когда Ельцин распустил Облсовет и подтвердил полномочия Соловьева[211].

Продолжая выборную тему, обратимся теперь к республикам.

В январе 1993 г Президиум Верховного Совета, поддержав инициативу ингушских лидеров, учредил должность Президента в Ингушетии[212]. Выборы прошли 28 февраля, единственным кандидатом на них был выдвинутый «Съездом народов Ингушетии» Руслан Аушев, генерал, бывший народный депутат СССР, активно участвовавший в создании республики, в конце 1992 г. недолго исполнявший обязанности Главы ее Временной администрации[213] (получил 99,9 % голосов). Уже тогда он проявлял себя как весьма независимый деятель.

В том же 1993 г. президентов избрали в Башкортостане (выборы состоялись 12 декабря), Калмыкии (11 апреля) и Чувашии (12 и 26 декабря). Если в Башкирии свою власть сохранил и укрепил Муртаза Рахимов, бывший Директор Уфимского нефтеперерабатывающего завода, избранный в 1990-ом Председателем Верховного Совета (64,0 %), то в Калмыкии и Чувашии итоги выборов стали по-своему сенсационными. Первую возглавил молодой (31-летний) предприниматель, народный депутат России Кирсан Илюмжинов (65,4 %), а вторую – известный юрист, бывший Министр юстиции России Николай Федоров (первый тур – 24,9 %, второй – 55,1 %). В Калмыкии эти выборы были вторыми, как и в Чувашии. На первых в 1991 г. никто из кандидатов не набрал необходимого для победы числа голосов.

Опять же никто из избранных не был сторонником Ельцина (Федоров за девять месяцев до выборов ушел из Правительства со скандалом).

В Мордовии противники Василия Гуслянникова в республиканском Верховном Совете в апреле 1993-го добились упразднения президентского поста. В вину Президенту-«демократу» поставили невыполнение предвыборных обещаний, коррупцию и «личную нечистоплотность». Гуслянников отказался слагать полномочия, его поддержал Ельцин[214]. Но Верховный Совет России[215], а затем Конституционный Суд[216] приняли сторону мордовских депутатов. Главой республики стал (вновь) бывший Секретарь Обкома, Председатель Верховного Совета Николай Бирюков.

7. Весной 1993 г. новое столкновение Президента и депутатов привело к установлению двоевластия и на общегосударственном уровне. Сторону Верховного Совета и Хасбулатова в то время открыто заняли Вице-президент Александр Руцкой, большинство членов Конституционного Суда, включая его Председателя Валерия Зорькина, часть «силовиков» и множество радикальных организаций и политиков.

12 марта VIII (внеочередной) Съезд (10–13 марта) ввел в действие принятые (и затем «замороженные») предыдущим Съездом поправки в Конституцию о праве Верховного Совета приостанавливать действие указов и распоряжений Президента и т. д.[217]

Ельцин в ответ пригрозил ввести «особый порядок управления». Но так и не ввел.

Депутаты, в свою очередь, попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26–29 марта)[218] решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный совет. Все к этому было готово[219].)

В конечном счете спор между Президентом и депутатами решили вынести на референдум. Обе стороны конфликта верили, что выиграют его.

Постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» было отменено[220]. Это означало, что Ельцину теперь надлежало исполнять Постановление «О главах администраций» в полном объеме, согласовывать решения об отрешении глав с Советами.

Впрочем, отношения между Президентом, главами и Советами вскоре поставили на законодательную основу. «Депутатский» Закон от

1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»[221] содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Для Ельцина было хорошо уже то, что от него не потребовали провести повсеместное переназначение глав согласно новому порядку (а это выглядело бы логичным шагом) и что Советы управомочили ставить вопрос о переназначении, лишь если глава администрации был назначен вопреки воле депутатов (ст. 9).

24 апреля 1993 г. состоялся референдум по вопросам о доверии Ельцину, об одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства, о проведении досрочных выборов народных депутатов и Президента. По первому и второму вопросам решения были приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме[222]. По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме (для принятия решения по двум последним вопросам необходимо было набрать большинство голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме)[223]. Ельцин и его команда интерпретировали результаты референдума как свою победу. Хотя объективно впору было говорить о «ничьей». И о том, что мирно преодолеть политический кризис теперь точно не получится.

1 сентября Ельцин Указом временно отстранил Руцкого, к которому в случае отставки Президента перешло бы исполнение его полномочий[224]. Вице-президент и ельцинские соратники постоянно обвиняли друг друга в коррупции, поэтому формальным поводом для отстранения было объявлено «расследование». Верховный Совет в ответ 3 сентября приостановил действие положений Указа, касающихся Руцкого, и обратился в Конституционный Суд с просьбой проверить их конституционность[225].

Президента в его противостоянии с депутатами последовательно поддерживали немногие назначенцы, только самые убежденные «демократы». Большинство назначенных глав, не говоря уже о «всенародно избранных», либо лавировали между двумя центрами власти с той или иной степенью успешности, либо выжидали. Ельцин был вынужден заигрывать с ними. Тем же занимался и Хасбулатов, благо в целом ряде республик главами оставались председатели Советов (а спикер российского Верховного Совета числил себя «главой законодательной власти»). Показательно, что практически во всех республиках результаты референдума были негативными для Ельцина.

Однако в республиках, перешедших к президентской модели и «не-республиках», время работало скорее на Президента. Многие главы конфликтовали со «своими» Советами[226], стремились к большей власти, а потому; не будучи единомышленниками и сторонниками Ельцина, оказывались проводниками или потенциальными проводниками его курса на усиление персонального начала и исполнительной компоненты во властной системе за счет представительных органов. Проще говоря, у них с ним были общие политические ориентиры.

Еще в 1992 г. при Президенте был создан Совет глав республик[227], а в 1993-ом – Совет глав администраций [228]. Какой-то серьезной роли эти органы не сыграли. Но зато продемонстрировали видимость консолидации корпуса глав вокруг Ельцина. Именно на заседании Совета глав республик, проведенном в Петрозаводске 12 августа, он публично пообещал уже в сентябре решить «вопрос о власти».