Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

Еще в 1992 г. при Президенте был создан Совет глав республик[227], а в 1993-ом – Совет глав администраций [228]. Какой-то серьезной роли эти органы не сыграли. Но зато продемонстрировали видимость консолидации корпуса глав вокруг Ельцина. Именно на заседании Совета глав республик, проведенном в Петрозаводске 12 августа, он публично пообещал уже в сентябре решить «вопрос о власти».

Готовясь покончить с двоевластием, Президент 23 августа издал Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[229], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.

8. Своим Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» (вошедшим в историю под своим номером – как Указ № 1400)[230] Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом и ввел «чрезвычайный правопорядок». Конституция и законы (федеральные и субъектовые) стали действовать только в части, не противоречащей президентским указам.

Таким образом Ельцин в одностороннем порядке разрешил политический кризис, вызванный его противостоянием с депутатским корпусом и объединившимися вокруг него оппозиционными силами. Можно оценивать это решение как переворот (тем более, что 3–4 октября в Москве бушевала «маленькая гражданская война», здание Верховного Совета на Краснопресненской набережной расстреляли из танков и т. д.), можно – как «веху на пути конституционного развития России». Главное то, что остатки «советской власти» на федеральном уровне были сметены решительно и жестко. В регионах, правда, демонтаж затянулся до 1996 г., когда последний Совет сменился новоизбранным парламентом.

Руцкой, в ночь с 21 на 22 сентября принявший исполнение президентских полномочий, 3 октября был отрешен Ельциным[231]. 4 октября его и Хасбулатова арестовали [232].

Следует указать, что главным автором текста Указа № 1400 был Юрий Батурин, Помощник Президента по юридическим вопросам (в 1993–1994 гг.). Работу над последующими указами о реформе органов государственной власти, органов местного самоуправления возглавлял Шахрай.

Указ Президента от 27 сентября «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»[233] закрепил, что до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации, нового парламента, предусмотренного в Указе № 1400, глава администрации «не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента», а выборы глав и «голосования по отзыву главы» в этот период не проводятся. (Выборную палату Федерального Собрания, Государственную Думу, согласно Указу № 1400, следовало избрать в декабре; другую палату, Совет Федерации, полагалось сформировать из председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти регионов и допустить к работе после избрания Думы – см. далее).

Указом от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»[234] Ельцин утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно, что называется, «скорректировало» модель, установленную Законом «О краевом, областном Совете…». В Положении, в частности, отсутствовали нормы об обязательной выборности глав администраций и о праве Советов выражать им недоверие (в декабре соответствующие нормы Закона объявил недействующими специальный Указ[235]). Зато, кстати, в нем было прописано право регионов выбирать наименования для своих исполнительных органов государственной власти и глав «с учетом исторических, национальных и других условий и традиций». Позднее Президент издал «индивидуальный» Указ «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга»[236] (ничего принципиального нового в нем не содержалось).

Несколько глав после издания Указа № 1400 открыто выступили против Президента – Берестовой, Лодкин, Муха[237], Немцов[238], Сурат и др. (либо попытались сыграть роль «парламентеров» – Аушев и Илюмжинов). Причем среди них были, как можно заметить, не только «всенародно избранные», но и назначенцы. Некоторым из них это стоило кресел. Так, ссылаясь на

Закон «О Президенте», Ельцин отстранил четырех глав[239] – назначенцев Берестового[240] и Муху, а также «всенародно избранных» Лодкина[241] и Сурата (в Конституционный Суд, как требовал Закон «О краевом, областном Совете…», Ельцин, конечно, не обращался[242], он тогда вообще предписал не проводить заседания Суда до принятия новой Конституции).

Затем Президент снял еще и Росселя [243] – тот, правда, поплатился за другое. За попытку преобразовать Свердловскую область в «Уральскую Республику» в июле-ноябре 1993 г.[244].

9. Уже 12 декабря 1993 г. через «всенародное голосование» (в нем не участвовали Татарстан и Чечня) была принята Конституция России. Такой порядок принятия обеспечил ей максимально возможную легитимность. Несмотря на весьма неоднозначные правовые и политические обстоятельства, сопровождавшие разработку и согласование конституционного проекта, организацию и проведение голосования.

Еще в 1990 г. Съезд образовал Конституционную комиссию во главе с Председателем Верховного Совета для подготовки проекта новой Конституции. Довольно скоро, однако, тон в ней стали задавать критики и противники Ельцина. Тот, будучи крайне недовольным результатами работы Комиссии, в июне 1993-го собрал «альтернативное» Конституционное совещание, оно готовило «президентский проект». Содержание будущей Конституции, сроки ее принятия и пр. были предметом жестких споров между Ельциным и депутатами (я опустил их подробности[245], чтобы не перегружать текст.)

«Прерывая» деятельность Съезда и Верховного Совета, Президент планировал, что Россия будет жить по «указному праву» еще как минимум год. Но уже 5 октября Сергей Филатов, Руководитель Администрации Президента (с января 1993 г.) предложил спешно «всенародно» принять новую Конституцию, чтобы, с одной стороны, побыстрее окончательно покончить с Конституцией 1978 г., легализовать президентское полновластие и, с другой, постфактум легитимировать действия Ельцина в сентябре-октябре[246]. Президенту эта идея понравилась.

И уже 11 октября он подписал Указ о назначении «всенародного голосования» по проекту новой Конституции на 12 декабря [247].

Именно «всенародного голосования», а не референдума. Институт «всенародного голосования» специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции голосами большинства от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Для принятия решения на «всенародном голосовании» требовались голоса большинства его участников. Хотя это оказалось излишним – по официальным данным явка составила 54,8 % от общего числа граждан, а «за» было подано 56,6 % голосов.

Основными авторами текста «президентского проекта» считаются Шахрай и известный правовед (специалист по теории права и цивилистике) Сергей Алексеев. Финальную редакцию Ельцин правил лично (учитывая рекомендации Батурина)[248].

10. Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из 89 государственных территориальных образований (ч. 1 ст. 65), имеющих статус субъектов Федерации, равноправных в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и равноправных между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Конституционные названия – «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область», «автономный округ» (ч. 1 ст. 5) – равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы (оговорюсь, что если «город федерального значения» гипотетически можно назвать «республикой», «краем» и т. д., то «республику», «край», «автономную область» никак не назовешь «городом федерального значения»). Возможно, такое мнение покажется излишне категоричным, но мне очевидно, что Конституция исходно предполагает устройство России как симметричной федерации и не допускает предоставления субъектам Федерации каких-либо специальных статусов.