Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство

• Название: Государственно-частное партнерство
• Автор: Наталья Игнатюк
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7205-1099-2

Данный учебник является первым учебным изданием о государственно-частном партнерстве, в котором материал базируется на теории права. Он состоит из двух частей (общей и особенной). В общей части изложены вопросы о правовых условиях, основных принципах, целях и иных параметрах государственно-частного партнерства. В особенной части приведены анализ практики осуществления партнерств, в том числе зарубежной, основные проблемы, возникающие при реализации ГЧП-проектов, варианты управления рисками.

Учебный материал базируется на правовых нормах и положениях, экономических категориях и исторических фактах, содержит большое количество примеров, изложен в простой, удобной и доступной для понимания форме.

Адресован студентам и аспирантам юридических факультетов. Рекомендуется использовать при разработке законопроектов о сотрудничестве с органами власти, в ходе повышения квалификации депутатов, государственных (муниципальных) служащих, при чтении междисциплинарного спецкурса юристам, экономистам, менеджерам проектов.

Будет полезен всем, интересующимся вопросами создания информационных связей и иных форм сотрудничества с органами государственного и муниципального управления.

---

Повторим, что ни спонсорство, ни меценатство, ни благотворительность не имеют ничего общего с государственно-частным партнерством, которое, как уже говорилось, является видом сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями. Оно осуществляется на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых и иных прав граждан и т. д.

Государственно-частное партнерство базируется на строго определенных принципах.

В зарубежном законодательстве применяется принцип полной и открытой конкуренции при заключении государственных контрактов на все виды партнерств с органами публичной власти, так как партнерства рассматриваются как средство экономии бюджетных средств, предупреждения коррупции и развития конкуренции в секторах экономики, ранее находившихся в государственной монополии. Этот принцип означает, что преимущественный статус будут иметь лишь те методы выбора поставщика, подрядчика или концессионера, которые предусматривают обязанность потенциальных участников соответствующих договорных отношений состязаться за право получения контракта.

В нашем законодательстве указание на существование принципов государственно-частного партнерства есть, однако сами принципы пока четко не определены.

Например, в ст. 179.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации[84] от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ содержится положение о том, что средства Инвестиционного фонда Российской Федерации как часть средств федерального бюджета подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Но указаний на сами принципы государственно-частного партнерства или хотя бы их «контуры» в Кодексе не содержится.

Наш законодатель пока не определился, на каких именно принципах должны строиться взаимоотношения органов государственной власти и субъектов негосударственного управления при осуществлении государственно-частного партнерства, и по-видимому, поэтому указание на принципы в законодательстве есть, а указаний на сами принципы – нет.

Если отталкиваться от того, что деятельность любого органа публичной власти должна строиться на конституционных принципах организации и деятельности, то можно предположить, что принципами государственно-частного партнерства могут быть:

1) общность интересов участников государственно-частного партнерства при реализации государственной политики;

2) добровольность участия в государственно-частном партнерстве;

3) «прозрачность» выбора партнера из числа субъектов негосударственного управления;

4) ориентация на получение измеряемого результата (количественного или качественного);

5) учет общественного мнения о необходимости реализации проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства на конкретных территориях и др.

Принцип общности интересов участников государственно-частного партнерства при реализации государственной политики может быть положен в основу проектов и программ, реализуемых исходя из уже определенной в той или иной сфере государственной политики. Как, например[85], определена государственная политика в сфере транспорта. В Федеральной целевой программе «Юг России (2008—2012 годы)», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2008 г. № 10[86], предусмотрено привлечение внебюджетных инвестиций на условиях государственно-частного партнерства.

Базовым принципом привлечения внебюджетных инвестиций в названной программе является четкое разделение инвестиционных проектов на две составляющие – строительство объектов производственной и туристско-рекреационной сфер и создание обеспечивающих эти объекты инженерной и социальной инфраструктур, осуществляемое за счет средств частных инвесторов.

В Программе указывается, что привлечение внебюджетных инвестиций может осуществляться на основе соглашений о намерениях, заключаемых органами исполнительной власти субъектов Федерации, входящих в Южный федеральный округ, с потенциальными инвесторами.

Таким образом, для реализации названной целевой программы, в целях создания условий для устойчивого социально-экономического развития регионов Южного федерального округа, объединяются усилия и средства органов власти субъектов Федерации, входящих в этот федеральный округ и заинтересованных в этом частных инвесторов.

В данном случае налицо условия, при которых этот принцип может быть основным: у органов власти субъектов Федерации есть заинтересованность в развитии региона, у частных инвесторов – в строительстве объектов производственной и туристско-рекреационной сфер, которые могут приносить прибыль.

В приведенном примере явно прослеживаются элементы «симбиоза» как формы отношений между симбионтами – двумя разными субъектами, приносящими обоюдную пользу как обществу, так и себе.

Принцип добровольности участия в государственно-частном партнерстве также может являться одним из основных.

Если возвратиться к вышеприведенному примеру с целевой программой «Юг России (2008—2012 годы)», то можно отметить, что никто не вправе принудить частного инвестора стать партнером органа власти субъекта Федерации. Частный инвестор вправе сам решать, участвовать ему в реализации этой или какой-либо иной программы (проекте) или нет. Вместе с тем для органов публичной власти тот инвестор, который получит право быть участником этой программы, будет партнером независимо от воли или желания лиц, представляющих во взаимоотношениях интересы органа власти, заключившего соглашение о сотрудничестве.

Принцип «прозрачности» выбора партнера из числа субъектов негосударственного управления часто встречается в сфере экономики. Именно в этой сфере партнеры органов публичной власти появляются, как правило, в результате проведения конкурсных процедур.

Transparency (англ. прозрачность) – это важная гарантия от произвола органов публичной власти и их должностных лиц, которые наделены чрезвычайно широкими дискреционными полномочиями.

Принцип прозрачности гарантирует максимально полный учет интересов различных заинтересованных лиц, что в конечном счете обеспечивает легитимность принимаемых решений.

Обеспечение принципа прозрачности при вынесении решений о предоставлении, например, государственной помощи и при контроле за ее использованием на всех уровнях достигается тем, что установлены нормы по обязательности опубликования в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, что, в свою очередь, обеспечивает доступность к этим сведениям.

Обязательность открытости для общества проектов бюджетов (федерального, регионального, местного) относится к мерам, обеспечивающим прозрачность бюджетных процессов. Открытость взаимоотношений субъектов управления может означать размещение информации в открытом доступе о фактах их сотрудничества или о достигнутых в ходе переговоров результатах и т. д.

Формальная трактовка принципа прозрачности предполагает соблюдение ряда юридических требований, важнейшим из которых является обязательное обнародование принимаемых решений. Более того, требования принципа прозрачности в части информации, относящейся к сотрудничеству органов государственной власти и субъектов негосударственного управления, слагаются из трех составляющих.

Во-первых, неотъемлемым правом заинтересованных лиц является право на защиту своих интересов. Одной из возможностей реализации данного права является право на получение всей информации либо ознакомление с информацией, относящейся к проекту или программе, реализуемым с их участием, при условии, что таковая не является конфиденциальной.[87]

Во-вторых, принцип прозрачности предполагает учет публичных интересов. В частности, в целях прозрачности процедур в случаях, когда принимается решение о реализации крупного инвестиционного или иного проекта, затрагивающего интересы местного населения, должно учитываться согласие последних на реализацию проекта (программы) именно на этой территории. Поэтому планы о таких проектах (программах) должны быть известны неопределенному кругу лиц, проходить общественное обсуждение или подвергаться общественной экспертизе.

В-третьих, на начальной стадии подготовки предполагаемых к реализации проектов и программ (заранее) на конкурсных условиях должны определяться лица, между которыми «планируется» сотрудничество (и из числа органов публичной власти, и из числа предпринимателей).