Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство

• Название: Государственно-частное партнерство
• Автор: Наталья Игнатюк
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7205-1099-2

Данный учебник является первым учебным изданием о государственно-частном партнерстве, в котором материал базируется на теории права. Он состоит из двух частей (общей и особенной). В общей части изложены вопросы о правовых условиях, основных принципах, целях и иных параметрах государственно-частного партнерства. В особенной части приведены анализ практики осуществления партнерств, в том числе зарубежной, основные проблемы, возникающие при реализации ГЧП-проектов, варианты управления рисками.

Учебный материал базируется на правовых нормах и положениях, экономических категориях и исторических фактах, содержит большое количество примеров, изложен в простой, удобной и доступной для понимания форме.

Адресован студентам и аспирантам юридических факультетов. Рекомендуется использовать при разработке законопроектов о сотрудничестве с органами власти, в ходе повышения квалификации депутатов, государственных (муниципальных) служащих, при чтении междисциплинарного спецкурса юристам, экономистам, менеджерам проектов.

Будет полезен всем, интересующимся вопросами создания информационных связей и иных форм сотрудничества с органами государственного и муниципального управления.

---

Диалоги представителей судебных органов и палат Федерального Собрания с субъектами негосударственного управления должны ограничиваться проведением консультаций по общественно важным или общественно значимым вопросам, участием в проводимых ими мероприятиях и т. п.[89]

В отношении некоторых структур Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[90] установлено, что унитарные предприятия не вправе подписывать соглашения с органами управления особыми экономическими зонами о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности, об осуществлении туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой особой экономической зоне.

В ограничении некоторых видов предприятий участвовать в государственно-частном партнерстве с частным интересом существует определенная логика.

Нашим законодательством установлено, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия[91]. Хотя унитарным предприятием признается коммерческая организация, но она не может быть наделена правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию, поэтому у унитарного предприятия имущество находится на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Оно является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти.

Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Федерации или органом местного самоуправления муниципального образования.

Унитарное предприятие обладает специальной правоспособностью, не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).

Ограничение правоспособности таких предприятий отчасти связано с целью их создания, поскольку они должны выполнять общезначимые задачи, поставленные собственником-государством, и брать на себя часть экономических функций государства, так как, принимая меры к сохранению и приумножению своего имущества, государство старается обеспечить выполнение своих задач и функций.

Во многом именно поэтому унитарные предприятия наделяются лишь некоторыми правами юридического лица и выступают как субъекты государственного управления, которые могут вступать в государственно-частные или публично-частные партнерства только на стороне государства, преследуя публичный интерес. В таком варианте сотрудничества с субъектами негосударственного управления реально может происходить объединение усилий, средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч., принадлежащих частным, общественным, кооперативным и иным собственникам (владельцам).

И напротив, если не происходит реального объединения государственных (муниципальных) и частных средств, ресурсов, потенциала, имущества и проч. в ходе реализации проекта, то такой вариант сотрудничества не относится к государственно-частному партнерству.

Если сказать более кратко, то унитарные предприятия, решая задачи государства-собственника, по сути, являются стороной, представляющей интересы государства, в связи с чем и могут вступать в партнерства на стороне государства и в своей деятельности должны преследовать публичный интерес.

Та же ситуация и с бюджетными учреждениями[92], государственными корпорациями, бюджетными и внебюджетными фондами и другими учреждениями, организациями, предприятиями, основанными на государственной или муниципальной собственности. Они могут участвовать в государственно-частном партнерстве, но как сторона, представляющая интересы государства в целом или конкретного местного сообщества (муниципального образования).

К дополнительным условиям государственно-частного партнерства могут относиться:

предоставление льготных кредитов участникам партнерства;

передача государственного или муниципального имущества, предназначенного специально для реализации проекта;

предоставление некоторых преференций участникам проекта на срок его реализации;

создание льготных условий для прохождения различного рода согласований, разрешительной документации, устранение на их пути административных барьеров или их минимизация и т. д.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 1571 «О передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск»[93] принимается предложение о передаче в собственность Красноярского края находящихся в федеральной собственности акций (51%) открытого акционерного общества «Аэропорт «Красноярск». Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 1283 «О передаче в собственность г. Санкт-Петербурга находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково»[94] были переданы в собственность г. Санкт-Петербурга находящиеся в федеральной собственности 100% акций открытого акционерного общества «Аэропорт «Пулково».

Предназначение передачи имущества по названным указам – привлечение на условиях государственно-частного партнерства инвестиций в комплексную реконструкцию и модернизацию объектов авиатранспортной инфраструктуры указанных аэропортов.

Это один из вариантов создания дополнительных условий для государственно-частного партнерства.

Дополнительных условий государственно-частного партнерства такое множество, что даже основные из них рассмотреть в рамках учебника не представляется возможным. Но можно о них сказать главное – дополнительные условия государственно-частного партнерства могут возникать в тех случаях, когда их наличие будет способствовать успешной реализации проектов и ликвидироваться тогда, когда необходимость в них отпадает.

Более того, их возникновение и ликвидация зависят исключительно от масштаба проекта (мегапроект, мультипроект, глобальный или крупномасштабный проект), от сферы, в которой он реализуется, и от степени заинтересованности политэкономической элиты в том или ином проекте, реализуемом на условиях государственно-частного партнерства.

Раздел II Участники государственно-частного партнерства

Глава VI Субъекты государственного управления

В России в отличие от практики других государств формируется интеграционный вариант государственно-частного партнерства.

Интеграционный вариант – это слияние отдельных частей в единую систему за счет так называемого синергетического эффекта, явления, возникающего вследствие грамотной интеграции знаний и ресурсов, достигаемого в любой сфере жизнедеятельности. Этот эффект содействует взаимному усилению участников сотрудничества.[95]

Для возникновения в Российской Федерации именно интеграционный модели государственно-частного партнерства имелось несколько объективно обусловленных причин. Одна из них – постепенно устаревающие формы государственного управления.

На протяжении длительного периода теорией управления было предложено множество методов к управлению. Таких как управление по целям, по результатам, по отклонениям, ситуационное управление и др. Однако в начале третьего тысячелетия некоторые из этих методов из рамок кибернетического подхода, основанного на разделении систем на управляющие и управляемые, и факторе обратной связи как одном из ключевых атрибутов государственного управления, «перекочевали» в разряд кооперации, сотрудничества, согласия и взаимодополнения творческих способностей управленцев, находящихся на разных уровнях управления.

В этот период именно мотивация субъектов управления становится ключевым аспектом взаимодействия как внутри публичной организации, так и при установлении взаимоотношений с другими субъектами, если им необходимо решить четко сформулированную задачу. И в этом вопросе уже не важно, какими средствами планируется достичь цель – посредством кооперации усилий с теми, кто еще вчера «не был допущен» к власти, или с теми, кто уже «от власти устал».

Таким образом, управленческая теория, в центре внимания которой находилась схема «субъект – объект управления», медленно, но уступает место концепции самоорганизации, формируемой новой управленческой парадигме, которая основывается на синергетическом подходе, преемственности кибернетических и синергетических тенденций. Особенно четко эти процессы прослеживаются именно в ГЧП-проектах по строительству дорог и созданию транспортной инфраструктуры, по освоению территорий Крайнего Севера (проект развития Южной Якутии) и в других крупных проектах.