Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство

• Название: Государственно-частное партнерство
• Автор: Наталья Игнатюк
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7205-1099-2

Данный учебник является первым учебным изданием о государственно-частном партнерстве, в котором материал базируется на теории права. Он состоит из двух частей (общей и особенной). В общей части изложены вопросы о правовых условиях, основных принципах, целях и иных параметрах государственно-частного партнерства. В особенной части приведены анализ практики осуществления партнерств, в том числе зарубежной, основные проблемы, возникающие при реализации ГЧП-проектов, варианты управления рисками.

Учебный материал базируется на правовых нормах и положениях, экономических категориях и исторических фактах, содержит большое количество примеров, изложен в простой, удобной и доступной для понимания форме.

Адресован студентам и аспирантам юридических факультетов. Рекомендуется использовать при разработке законопроектов о сотрудничестве с органами власти, в ходе повышения квалификации депутатов, государственных (муниципальных) служащих, при чтении междисциплинарного спецкурса юристам, экономистам, менеджерам проектов.

Будет полезен всем, интересующимся вопросами создания информационных связей и иных форм сотрудничества с органами государственного и муниципального управления.

---

В административном законодательстве разобраться с тем, что именно является обычаем, несколько труднее, поскольку обычаи (негласные правила поведения) в «работе» или при сотрудничестве с органами власти довольно редко оглашаются либо не становятся известными неопределенному кругу лиц вообще. Тем не менее они существуют и во многом определяют, будет ли осуществляться сотрудничество или нет (если они, например, нарушаются).

Так, ни один из органов власти не станет проявлять инициативу по вступлению в партнерство с субъектом негосударственного управления, поскольку в нашей системе власти действует негласное (неписаное) правило «Ничего не делай без указаний начальника, кабы чего дурного не вышло».

Если говорить об обычаях совместной «работы» с органами власти серьезно, то существуют общие и отраслевые (негласные) правила сотрудничества с органами публичной власти. Их много, приведем лишь примеры некоторых.

Общие правила:

нельзя давать интервью в СМИ о сотрудничестве с органом публичной власти ранее чем это сделает или разрешит сделать представитель этого или вышестоящего органа власти;

нельзя пользоваться (использовать в работе) непроверенными данными или информацией;

необходимо строго соблюдать субординацию во взаимоотношениях с государственными служащими. Не следует жаловаться «через голову» и требовать решения от чина, не имеющего права такие решения принимать, и т. д.

Некоторые отраслевые правила:

при вступлении во взаимоотношения целесообразно учитывать, что существует и всегда будет существовать ведомственная конкуренция (конкуренция ведомств), которая может не дать проекту реализоваться из-за наличия серьезных разногласий (споров о значимости в системе исполнительной власти и проч.) между министерствами и ведомствами;

при принятии решения о проекте, реализуемом на условиях государственно-частного партнерства, в котором планируете принять участие, следует учитывать, что «последнее слово» о конкретных участниках проекта всегда будет за тем лицом, которое подписывает документ о выделении финансовых средств на реализацию этого проекта, и т. д.

Возвращаясь к вопросу о видах правовых отношений, необходимо иметь в виду, что они (отношения) в государственно-частном партнерстве могут классифицироваться по различным признакам.

Так, например, отношения между участниками государственно-частного партнерства, по юридическому характеру, чаще всего являются административно-договорными, несколько реже – административно-процессуальными.

Отношения административно-договорного типа могут проявляться в форме различного рода соглашений и договоров, заключаемых в связи с возникновением партнерства и его реализацией в ходе проектов.

Административно-процессуальные отношения могут возникать в рамках рассмотрения споров и разногласий между участниками партнерства во внесудебном порядке и т. д. Такой тип отношений может возникать и при совершении юридически значимых действий в период реализации проекта.

При характеристике правовых отношений в государственно-частном партнерстве необходимо учитывать ряд важных обстоятельств.

В ряде случаев административно-договорные отношения, возникаемые в рамках одной отрасли законодательства, могут быть тесно сопряжены с категориями других отраслей законодательства при их действии или принуждении к исполнению.

Например, до подписания концессионного соглашения, а также и в период его действия требуется использование различных отраслей законодательства (гражданского, административного, налогового, бюджетного и др.). Правовые отношения, возникаемые в связи с подписанием и исполнением такого соглашения, будут базироваться на всех тех источниках норм права, что устанавливают правила подписания и исполнения условий концессионного соглашения. Вместе с этим многие процедурные вопросы взаимоотношений участников партнерства не урегулированы юридически, в связи с чем не все они носят правовой характер. Хотя они и имеют вспомогательный характер, именно поэтому они необходимы, и это целесообразно учитывать.

По мере развития нового института права «государственно-частное партнерство» и совершенствования системы управления проектами на его условиях совместные действия участников партнерства могут приобретать новые характеристики. Поэтому можно прогнозировать, что в дальнейшем могут измениться существующие отношения и появиться новые виды правовых отношений в партнерствах, поскольку в настоящее время в законодательстве обозначены лишь основные контуры таких отношений.

Глава V Основные принципы, цели и условия государственно-частного партнерства

§ 1. Базовые принципы государственно-частного партнерства

Основные исходные начала, положения, посредством которых выражается сущность института права или предмета регулирования, могут иметь законодательное закрепление в виде базовых принципов. Применительно к рассматриваемому вопросу законодательно закрепленные принципы государственно-частного партнерства могли бы выступать в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой может происходить организация такого вида сотрудничества.

На базе законодательно закрепленных принципов также может осуществляться и разработка соответствующей правовой базы о деталях (аспектах) осуществления государственно-частного партнерства. В противном случае каждый из специалистов под этим комплексным институтом права будет понимать все, что ему кажется, а может быть, и то, что по сути государственно-частным партнерством не является.

Довольно часто, например, в средствах массовой информации любое спонсорство, меценатство или благотворительность преподносятся как государственно-частное партнерство. Многие виды взаимодействия с органами публичной власти также часто интерпретируются как таковые, но, по сути, к государственно-частному партнерству они не имеют никакого отношения.

Так, например, Москомспорт (государственная структура) свой опыт взаимодействия с представителями коммерческих брендов рассматривает как сотрудничество. Речь идет о взаимоотношениях Московской Федерации хоккея с брендом «Orion Choco Pie» на примере проекта «Орион Золотая шайба». При этом признается, что партнерство с коммерческими организациями – вопрос сложный, так как необходимо соблюдать законодательство о рекламе, баланс интересов спонсоров (каждый спонсор хочет быть представленным как можно более активно и получить максимальный результат с точки зрения вложения средств), интересы федерации клуба[83] и организаторов.

На самом деле такие взаимоотношения не имеют отношения к государственно-частному партнерству. Они в чистом виде коммерческие, преследующие не публичный, а частный интерес.

Виды сотрудничества с органами публичной власти можно относить к государственно-частному партнерству в тех случаях, когда участниками осуществляется совместная деятельность по решению конкретных вопросов, имеющих общественно полезную значимость для неопределенного круга лиц. Более того, эта деятельность не должна быть направлена на спонсорство, благотворительность или меценатство.

Спонсорство, благотворительность и меценатство являются проявлением воли обладателя имущества (средств, ресурсов и проч.), желающего добровольно «поделиться» с теми, кого он считает более нуждающимся в этом, и не нужно их путать с государственно-частным партнерством.

Спонсорство – это поддержка спортивных, культурных, образовательных и иных общественно полезных мероприятий.

Меценатство – это материальная поддержка деятелей литературы и искусства (через подарки, пенсии, премии, синекуры и т. п.), осуществляемая в порядке личной инициативы отдельными членами общества.

Благотворительность – это оказание безвозмездной или на льготных условиях помощи тем, кто в этом нуждается. Благотворительность может осуществляться как в коллективных формах (фонды, организации), так и в виде индивидуального меценатства.

Основной чертой благотворительности и меценатства является свободный и непринужденный выбор формы, времени и места, а также содержания благотворительной помощи.

Повторим, что ни спонсорство, ни меценатство, ни благотворительность не имеют ничего общего с государственно-частным партнерством, которое, как уже говорилось, является видом сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями. Оно осуществляется на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых и иных прав граждан и т. д.