Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство

• Название: Государственно-частное партнерство
• Автор: Наталья Игнатюк
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7205-1099-2

Данный учебник является первым учебным изданием о государственно-частном партнерстве, в котором материал базируется на теории права. Он состоит из двух частей (общей и особенной). В общей части изложены вопросы о правовых условиях, основных принципах, целях и иных параметрах государственно-частного партнерства. В особенной части приведены анализ практики осуществления партнерств, в том числе зарубежной, основные проблемы, возникающие при реализации ГЧП-проектов, варианты управления рисками.

Учебный материал базируется на правовых нормах и положениях, экономических категориях и исторических фактах, содержит большое количество примеров, изложен в простой, удобной и доступной для понимания форме.

Адресован студентам и аспирантам юридических факультетов. Рекомендуется использовать при разработке законопроектов о сотрудничестве с органами власти, в ходе повышения квалификации депутатов, государственных (муниципальных) служащих, при чтении междисциплинарного спецкурса юристам, экономистам, менеджерам проектов.

Будет полезен всем, интересующимся вопросами создания информационных связей и иных форм сотрудничества с органами государственного и муниципального управления.

---

Именно поэтому при реализации идей на условиях государственно-частного партнерства использование норм права является основным способом приобретения новых социальных благ (и для тех, кто осуществляет партнерство, и для тех, на удовлетворение потребностей которых деятельность партнерства направлена).

Исполнение норм права при осуществлении государственно-частного партнерства характерно для субъектов государственного управления, в некоторых случаях этой формой реализации норм пользуются субъекты негосударственного управления.

Обусловлено это тем, что исполнение норм права – это точное следование тем юридическим предписаниям, запретам и дозволениям, которые в них содержатся. Однако этот вариант реализации правовых норм должен являться общим для всех субъектов управления (государственных и негосударственных), поскольку каждый из них может стать участником управленческих правоотношений.

Хотя для субъектов государственного управления исполнение норм права является основным видом и правовой основой их деятельности, однако субъекты негосударственного управления не всегда учитывают это и получают в результате ряд проблем.

Орган публичной власти именно во исполнение предписания обязан совершить действие, принять решение или, напротив, не принимать решения, не совершать действия и т. д. Этим обеспечивается должный правопорядок и достигается государственная дисциплина в системе исполнительной власти. Предприниматель более свободен в выборе своих решений, действий или бездействия, если действовать (бездействовать) или принимать решение не запрещено законом. У него больше свободы в выборе форм поведения, своеобразности своих решений и т. д. Однако если предприниматель вступает во взаимоотношения (сотрудничает в рамках партнерства) с органом исполнительной власти и не учитывает, что этот орган власти ограничен в выборе своих действий (решений), то вполне возможно, что партнерство не будет организовано или, что еще хуже, в результате их сотрудничества не будут получены планируемые от партнерства результаты.

Взаимоотношения (сотрудничество) этих двух субъектов управления может проходить лишь на основе и во исполнение норм права, т. е. предприниматель обязан будет учитывать те нормы, которыми предписаны «формы поведения» органа исполнительной власти, действующего чаще всего во исполнение установленных предписаний.

Такие ограничения для органов публичной власти установлены не случайно.

Как верно отмечается в литературе, государству не следует увлекаться хозяйственной деятельностью, так как это привносит в его публично-правовую сферу принцип доходности, который по общему правилу чужд правовой природе публичной власти[69]. Поэтому некоторым органам публичной власти предоставлено право участвовать в партнерствах опосредованно, через подведомственные учреждения, предприятия, организации. В таком случае они, с одной стороны, реализуют основную государственную политику в порученной им сфере, а с другой – не принимая на себя обязанностей участвовать в хозяйственной деятельности партнерства и не разрушая правовую природу публичной власти, могут получить желаемые для сферы (отрасли) результаты по развитию или внедрению новых технологий, строительству новых или реконструкции существующих производственных объектов и т. д.

Разумное сочетание форм реализации законодательства (исполнение, применение, соблюдение, использование) при осуществлении государственно-частного партнерства вполне способно минимизировать риски, которые постоянно возникают в ходе проведения различного рода работ, направленных на достижение целей партнерства. Однако при этом не следует забывать, что ситуация (социальная, экономическая, политическая, техногенная и др.) может резко меняться, поэтому и варианты соотношения использования той или иной формы реализации законодательства также должны меняться.

Это необходимо учитывать при выборе формы реализации законодательства и оперативно их менять, ориентируясь на изменяющуюся ситуацию.

§ 4. Источники норм о государственно-частном партнерстве

В рамках позитивного развития гражданского общества и правового государства в Российской Федерации особое значение приобретает повышение эффективности взаимодействия между негосударственными и государственными организациями, установление различных форм сотрудничества со всеми институтами общества. В этом свете развитие государственно-частного партнерства, с одной стороны, может явиться своеобразным мостом между властью и обществом, с другой – позволит появиться новым источникам права.

Именно эта тенденция наблюдается в отношении государственно-частного партнерства.

На уровне федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов сформированы основы нормативно-правовой базы о сотрудничестве субъектов негосударственного управления с органами публичной власти.

Нормы о государственно-частном партнерстве являются межотраслевыми (чаще всего комплексными), поэтому источников, в которых они закреплены, много.

Нормы о государственно-частном партнерстве разрознены, «разбросаны» по многим отраслям законодательства, и поэтому систематизировать их довольно сложно.

Тем не менее источники норм о государственно-частном партнерстве можно условно сгруппировать по определенным признакам, а группы обозначить как:

источники норм о государственно-частном партнерстве межорганизационного характера;

источники норм о государственно-частном партнерстве внутриорганизационного характера.

В эти группы могут входить как традиционные для российского общества источники норм (закон, подзаконный правовой акт, правовой акт), так и нетрадиционные для нашей новой системы права – правовой обычай и административный прецедент.

К источникам норм о государственно-частном партнерстве межорганизационного характера относятся правовые акты, содержащие нормы, предоставляющие возможность субъектам государственного и негосударственного управления осуществлять сотрудничество.

Так, например, возможность взаимодействия Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации с общественными организациями предусмотрена в регламентах обеих палат Федерального Собрания. Она (возможность) закреплена в виде права представителей общественных организаций участвовать в заседаниях комитетов и комиссий, парламентских слушаниях, заседаниях «круглых столов», конференциях, участвовать в рабочих группах и т. д..[70]

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации может взаимодействовать с общественными организациями (ст. 16 Закона).[71]

Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[72] закреплено право общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы публичной власти; участвовать в государственно-общественных и общественно-государственных объединениях (ст. 27, 51 Закона).

Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842[73] и постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481[74] установлен порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, в состав которых могут входить представители предпринимательского сообщества.

На основе этих и многих иных правовых положений, предоставляющих субъектам негосударственного управления возможность осуществлять сотрудничество с органами публичной власти, могут возникать различные формы взаимодействия, некоторые из них – «перерастать» в легитимные государственно-частные партнерства.

К источникам права о государственно-частном партнерстве межорганизационного характера также можно отнести правовые акты, обозначающие общие «правовые контуры» для различных видов сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления. На базе таких «контуров» также могут возникать государственно-частные партнерства.

Например, Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»[75] установлено, что органы исполнительной власти и работодатели проводят по предложению профессиональных союзов, иных представительных органов работников взаимные консультации по проблемам занятости населения. По итогам консультаций могут заключаться соглашения, предусматривающие мероприятия, направленные на содействие занятости населения (ст. 21).

Такие соглашения относятся к категории социальных партнерств в сфере труда.