Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство

• Название: Государственно-частное партнерство
• Автор: Наталья Игнатюк
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7205-1099-2

Данный учебник является первым учебным изданием о государственно-частном партнерстве, в котором материал базируется на теории права. Он состоит из двух частей (общей и особенной). В общей части изложены вопросы о правовых условиях, основных принципах, целях и иных параметрах государственно-частного партнерства. В особенной части приведены анализ практики осуществления партнерств, в том числе зарубежной, основные проблемы, возникающие при реализации ГЧП-проектов, варианты управления рисками.

Учебный материал базируется на правовых нормах и положениях, экономических категориях и исторических фактах, содержит большое количество примеров, изложен в простой, удобной и доступной для понимания форме.

Адресован студентам и аспирантам юридических факультетов. Рекомендуется использовать при разработке законопроектов о сотрудничестве с органами власти, в ходе повышения квалификации депутатов, государственных (муниципальных) служащих, при чтении междисциплинарного спецкурса юристам, экономистам, менеджерам проектов.

Будет полезен всем, интересующимся вопросами создания информационных связей и иных форм сотрудничества с органами государственного и муниципального управления.

---

В федеральных целевых программах довольно активно описываются отдельные элементы таких партнерств и формы их реализации за счет бюджетных (программных) средств.

Более того, в ведомственном нормотворчестве стали появляться правовые акты, чаще всего «не опирающиеся» на положения законов. Это административные договоры, являющиеся, по сути, одной из форм регулирования взаимоотношений между участниками государственно-частных партнерств.

Так, на региональном и местном уровнях органами публичной власти стали заключаться административные договоры в сфере жилищно-коммунального хозяйства, на основании которых в частный сектор передаются имущество и оборудование системы ЖКХ, во что, согласно условиям договоров, должны инвестироваться средства частных собственников.

Явление ведомственного нормотворчества без законодательных на это оснований еще предстоит преодолеть, поскольку возникло оно из-за недостаточности правового регулирования вопросов передачи государственного и муниципального имущества в частную собственность без его приватизации. Но со временем, как всегда бывает в таких ситуациях, новые нормы о государственно-частном партнерстве будут появляться в отраслевом законодательстве, министерства и ведомства будут вынуждены привести свои правовые акты в соответствие с законами.

Еще одной особенностью норм права о государственно-частном партнерстве является то, что эти нормы могут принимать не только органы власти или органы местного самоуправления, но и корпоративные объединения, которым разрешено принимать правовые нормативные акты, действие которых распространяется на определенный круг лиц.

Так, например, Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[66] установлено, что «саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности. В Законе также указывается, что федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций (ст. 4).

Правда, такое закрепление не способствует появлению в корпоративных актах новых правил поведения в партнерствах с субъектами государственного управления, но, вполне возможно, будет как бы провоцировать саморегулируемые организации на установление неких правил поведения и установление легальных взаимоотношений с субъектами государственного управления. Это, в свою очередь, сформирует новую практику поведения субъектов управления, желающих сотрудничать на благо общества, а потом эта практика может быть законодательно закреплена, т. е. правила предпринимательской и профессиональной деятельности, установленные саморегулируемыми организациями и внедренные в практику, станут впоследствии нормами права.

Нами рассмотрены основные особенности правовых норм о государственно-частном партнерстве. Однако это не означает, что у норм нет иных, менее значительных особенностей. При дальнейшем развитии норм о государственно-частном партнерстве, вполне возможно, они могут быть выявлены или появятся новые, существенно влияющие на применение этих норм либо создающие нестандартные условия их действия. Об этом необходимо помнить и учитывать при реализации той или иной формы партнерства.

§ 3. Формы реализации правовых норм о государственно-частном партнерстве

Известны условно обозначенные, но многими учеными определяемые как основные формы реализации законодательства: исполнение, применение, соблюдение, использование. При осуществлении государственно-частного партнерства чаще всего используется применение и соблюдение законодательства, несколько реже – исполнение и использование.

Применение как форма реализации норм о государственно-частном партнерстве используется при издании индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных и процессуальных норм.

Такие акты могут издаваться при назначении руководителя органа управления партнерства, при выборе лица, которого участники партнерства уполномочивают рассматривать внесудебные споры, возникающие между ними, при определении политики (стратегии, тактики) «поведения партнерства», при принятии решения по конкретному спору (разногласию, недоразумению и проч.), возникшему между участниками партнерства, и т. д.

Иными словами, применение как форма реализации правовых норм о государственно-частном партнерстве используется в качестве формы официального решения по конкретным вопросам, принятым в рамках компетенции руководящего органа партнерства или исходя из компетенции каждого их участников партнерства.

Соблюдение норм права – это основная форма реализации законодательства, приводящая к правопорядку и дисциплине. При осуществлении государственно-частного партнерства именно эта форма реализации норм права может привести к намеченным планам.

Точное и неукоснительное соблюдение норм права «предлагает» субъектам управления (государственного и негосударственного) воздерживаться от совершения запрещенных правом деяний. Неисполнение таких предписаний может наказываться, т. е. соблюдение норм права обеспечивается возможностью применения мер принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных законом и в целях защиты интересов общества и государства, прав и свобод граждан и организаций.

Норм, содержащих санкции за неисполнение требований при осуществлении государственно-частного партнерства, немало. К ним можно отнести и гражданское, и трудовое, и уголовное, и административное законодательство.

Примерами санкций в гражданском праве являются возмещение убытков за неисполнение договорных обязательств; возмещение вреда, нанесенного имуществу, здоровью или жизни потерпевшего (участника партнерства или иного лица); истребование собственником или законным владельцем имущества из чуждого незаконного владения и т. д.

В трудовом праве санкциями норм являются меры ответственности (вплоть до уголовной) за нарушения законодательства о труде (ст. 249 Трудового кодекса).

В административном праве типичными санкциями при осуществлении партнерств будут являться отстранение от должности, прекращение государственной (муниципальной) службы и др.

Санкциями норм уголовного права могут служить меры наказания за совершение преступлений в сфере экономики, коррупционные преступления, преступления, предусмотренные ст. 283, 284[67] и некоторыми другими статьями УК РФ.

В комплексных отраслях (земельном, природоохранном, транспортном и др.) меры принуждения (ответственности) сочетают гражданско-правовые (возмещение вреда, причинение вреда природным объектам и др.), административные взыскания (штрафы, лишение прав, приостановление и прекращение деятельности и др.), уголовно-правовые наказания, предусмотренные УК РФ.

Использование как форма реализации норм права, находит применение в тех случаях, когда участники правоотношений по своему усмотрению реализуют принадлежащие им права.[68]

При осуществлении государственно-частного партнерства использование норм права происходит как в начале организации партнерства, так и в ходе осуществления совместной работы участников партнерства, а также в тех случаях, когда возникают ситуации, в которых решение должно приниматься одним из участников партнерства самостоятельно, исходя из своих интересов, целей или задач.

Например, решение вступать во взаимоотношения или нет с субъектом государственного управления каждый из субъектов негосударственного управления вправе принять самостоятельно, исходя из своих интересов и потребностей. Решение о выходе из состава партнерства каждый из участников (если это не запрещено законом) принимает также самостоятельно.

Использование как форма непосредственной реализации права – это процесс реализации юридических норм, закрепляющих разнообразные правовые возможности (дозволения), в том числе субъективные права, юридические свободы, законные интересы, правоспособность. В связи с этим использование права осуществляется в ходе партнерства и субъектами государственного, и субъектами негосударственного управления, если они являются адресатами реализуемой правовой нормы.

Поскольку деятельность участников партнерства, связанная с использованием права на совершение определенных действий (принятие решений) не носит властного, императивного, управленческого характера, то использование права представляет собой дозволенное, а не должное поведение.

Использование норм права не имеет строго определенной процессуальной формы, в рамках которой протекает правоприменительная деятельность субъектов государственного управления. Поэтому это форма выражения правовой активности, которая определяется в качестве меры сознательного, инициативного поведения участников партнерства. Однако использование норм права, как и всякая легитимная деятельность, обладает правомерным характером. Наряду с этим использование права как проявление активности «превосходит» обычные требования конкретных правовых предписаний, так как поведение, направленное на реализацию правовых возможностей, наиболее инициативно, сопряжено с высокой степенью заинтересованности в достижении намеченных целей и, как следствие, наиболее результативно.