Джеймс Голдгейер - Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

• Название: Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
• Автор: Джеймс Голдгейер
• Издательство: Международные отношения
• Жанр: Политика
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7133-1350-0

Как формировалась внешняя политика США по отношению к России в 90-е годы XX века? В чем видела свои интересы в разваливающемся Советском Союзе правящая американская элита и правильно ли оценивала ситуацию? Какие были совершены ошибки и почему? На эти вопросы на основании широкого спектра источников, бесед с известными политическими деятелями, личных наблюдений пытаются найти ответ авторы нашумевшей в США книги.

---

Скудным американским ассигнованиям на помощь российской демократии соответствовало и недостаточное внимание, уделявшееся российской государственной реформе. Рынок для своего успешного развития нуждался в государстве, которое защищало бы его, но помощь США в реконструкции российского государственного аппарата была минимальной. AMP финансировало некоторые проекты, направленные на создание режима правового государства, но в начале 90-х годов эти программы были малоэффективны{355}. Программ, направленных на сокращение государственного аппарата, считавшихся многими иностранными аналитиками приоритетными, просто не существовало{356}. Были некоторые мелкие проекты по оказанию технической помощи в плане проведения реформ местного самоуправления, но они составляли лишь часть общего пакета помощи. Например, Фонд Евразии вел некоторую работу в этом направлении, но из его общего годового бюджета в 20 млн. долл. только 23% было выделено на обеспечение реформ местного самоуправления{357}.

Россия и другие новые независимые государства

В первые годы осуществления программ помощи новым независимым государствам основной объем американской помощи направлялся в Россию. В 1994 году, когда программы достигли своего пика, в регион было направлено 2,5 млрд. долл., причем на долю России пришлось 65% всех ассигнований. Отчасти это отражало стратегический расчет. Если России удастся успешно перейти к рынку и демократии, то у остальных стран, возникших на постсоветском пространстве, будет больше шансов последовать ее примеру. Если же Россия потерпит фиаско, ни одной из них не удастся создать у себя рыночные и демократические институты. Россия продолжала оставаться ключевым звеном региона. Экономический рост ее благотворно скажется на всех этих странах, в то время как экономический застой даст цепную реакцию по всей территории бывшего Советского Союза.

Однако к 1995 году размер «пирога» помощи сократился до 850 млн. долл., и доля России в нем тоже сократилась до 45%{358}. В 1995 году заместитель госсекретаря Тэлботт (он получил повышение с должности посла по особым поручениям) сообщал, что Соединенные Штаты проводят целенаправленное перераспределение помощи в пользу других республик бывшего Советского Союза, и предсказывал, что около 2/3 всех ассигнований по Закону «О поддержке свободы…» будет направлено в остальные 11 государств СНГ.{359} Отчасти это перераспределение помощи в пользу «нерусских» республик диктовалось стратегическими соображениями укрепления безопасности и независимости Украины и Узбекистана и развития отношений с нефтедобывающими государствами Каспийского региона{360}. В этом же плане оказывалось определенное давление со стороны Конгресса. К 1997 году Украина оказалась самым крупным получателем американской помощи в регионе, занимая третье место после Египта и Израиля в общем перечне получателей американской помощи в мире. Армения стала самым крупным получателем помощи в пересчете на душу населения, в то время как ее заклятому врагу Азербайджану вообще было отказано в помощи в соответствии с пунктом 907 Закона «О поддержке свободы…»[78]. Это распределение не было связано с какими-то стратегическими расчетами, но отражало расстановку внутриполитических сил в США, в первую очередь преференций армянской общины в значимой Калифорнии. К 1998 году Россия получала только 17% ассигнований, выделенных на помощь новым независимым государствам{361}. (В конце концов в Америке нет российского лобби, в отличие от существующих там лобби государств Балтии, Украины и Армении.)

Заключение

Администрация Клинтона сделала проблему преобразований в России значительно более приоритетным направлением своей внешней политики, чем это имело место при президенте Буше. В философском плане основные политические советники Клинтона были вильсонианцами. Они были глубоко убеждены и вполне убедительно аргументировали, что укрепление демократии и капитализма в России имело принципиальное значение и могло рассматриваться как отвечающее интересам национальной безопасности США. Эти аргументы подкреплялись конкретными политическими шагами, включая расширение двусторонней помощи и более целеустремленную работу по мобилизации многосторонней помощи России.

На слушаниях по его утверждению в должности Лоренс Саммерс заявил: «Задача реконструкции российской экономики — самая крупная задача такого рода после “плана Маршалла”»{362}. Таким образом, прошло почти полвека с того момента, когда Америка взвалила на себя подобную гигантскую миссию «строительства нации», причем на этот раз в таком большом и важном государстве, как Россия. Команда Клинтона взялась с оптимизмом за эту задачу — помогать и направлять осуществление реформ в далекой чужой земле. В конце концов «холодная война» только что закончилась. В сравнении со сдерживанием коммунизма такая задача представлялась легкой.

Но на сдерживание коммунизма было затрачено в десятки раз больше средств, чем на демонтаж коммунизма и его замену капитализмом и демократией в России. Администрация Клинтона увеличила ассигнования, направляемые на достижение целей реконструкции, однако даже 1 млрд. долл. в год был лишь малой частью средств, которые требовались для такой крупной страны и с таким множеством проблем, как это имело место в посткоммунистической России. Данный уровень финансирования ставил представителей администрации Клинтона перед необходимостью стратегического выбора: что и как финансировать, а это, в свою очередь, означало, что многие секторы, остро нуждавшиеся в помощи, такие как образование и социальное обеспечение, почти ничего не получали. Оглядываясь назад, Тэлботт отмечает: «Мне казалось, что в администрации Буша не было никакого плана оказания экономической помощи. Они просто хватали первое, что попадалось под руку. В порядке самокритики я признаю, что у нас план был, но он не отвечал реалиям в такой степени, как этого хотелось бы в ретроспективе. Представители Министерства финансов Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон заслуживают благодарности за проведенный ими глубокий анализ и выработку стратегии, но в реальности сотрудничество не состоялось, и русские отказывались сотрудничать»{363}.

В конце 1991 года Ельцин предполагал, что трудный переходный период экономических преобразований в России продлится от шести до восьми месяцев{364}. К сожалению, многие американские наблюдатели, финансисты и администраторы помощи повторили это ошибочное предположение. Творцы американской политики, чтобы продемонстрировать результаты использования средств, были склонны преувеличивать скорость и масштаб реформ в России. Сочетание ограниченного бюджета и больших ожиданий привело к созданию сложного, если не опасного, контекста, в котором надо было предпринимать попытки оказания помощи в преобразовании страны, каковая на протяжении семи десятилетий жила в условиях командной экономики и на протяжении сотен лет — в обстановке автократического правления.

В начале 1995 года Тэлботт писал в частном письме Кристоферу, что они имели дело с «ветхим, протекающим, перегруженным пушками судном под названием «Россия», с сумбурным и деспотичным капитаном, полувзбунтовавшейся командой (с черными повязками на глазах и деревянными культями) и вонючим трюмом»{365}. Чем больше «преобразователи режимов» в администрации Клинтона узнавали о режиме в России, тем труднее представлялась им выпавшая на их долю миссия. А их главный российский партнер, стоявший во главе всего этого начинания, все больше представлялся как человек ущербный, с весьма ограниченными способностями для преобразования такого режима. Явной поддержки Борису Ельцину не светило, но, принимая во внимание, как Соединенным Штатам виделась команда этого корабля и содержимое его трюма, неудивительно, что в первый срок своего пребывания у власти Клинтон и его помощники делали все возможное, чтобы помочь этому капитану удержаться на мостике.

6. «Наш человек в Москве»

Когда Клинтон и его администрация проводили политику оказания моральной, экономической и некоторой политической поддержки российским деятелям, которых они считали реформаторами, этот список возглавлял президент Борис Ельцин. Для Клинтона Ельцин был незаменимым лидером российской рыночной и демократической революции. Клинтон считал, что падение Ельцина будет означать конец реформ.

Некоторых представителей новой администрации беспокоила тенденция разработки политики вокруг одной личности, как это делал Буш с Михаилом Горбачевым. Тоби Гати, еще до того как она стала первым старшим директором по России, Украине и делам Евразии в аппарате СНБ, советовала переходной команде: «Нам следует избегать наиболее типичной (и ошибочной) черты прошлой политики США в отношении России — персонализации процесса реформ вокруг одного человека. Для Соединенных Штатов важно продолжение ельцинских реформ, а не президентства Ельцина»{366}. Другие члены новой команды с подозрением относились к подлинной ориентации Ельцина. Брайан Этвуд вспоминал, что, когда они вместе с вице-президентом Уолтером Мондейлом в 1991 году встречались с Ельциным, тот фактически читал им лекцию, а не участвовал в диалоге. По словам Этвуда, Ельцин «не производил впечатления демократа»{367}. Среди старших политических экспертов первой команды Клинтона с наибольшим подозрением относился к Ельцину советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк, который особенно сомневался в его демократических наклонностях. В частности, Лэйк говорил: «Президент очень злился на меня по поводу политики в отношении России. Думаю, что он больше меня был уверен в Ельцине». Койт Блэкер, который в 1995-1996 годах был старшим директором по России, Украине и делам Евразии аппарата СНБ, добавляет, что Лэйк видел Россию в довольно «темных тонах». Он считал, что у Строуба и других специалистов по России было романтическое представление об этих парнях, а они были бандитами — бандитами-реформаторами, что было хорошо, но это были коммунисты, которые просто сменили свои красные костюмы на синие»{368}.