Джеймс Голдгейер - Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

• Название: Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
• Автор: Джеймс Голдгейер
• Издательство: Международные отношения
• Жанр: Политика
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7133-1350-0

Как формировалась внешняя политика США по отношению к России в 90-е годы XX века? В чем видела свои интересы в разваливающемся Советском Союзе правящая американская элита и правильно ли оценивала ситуацию? Какие были совершены ошибки и почему? На эти вопросы на основании широкого спектра источников, бесед с известными политическими деятелями, личных наблюдений пытаются найти ответ авторы нашумевшей в США книги.

---

Но даже Конгресс оказывал давление на президента и требовал от него более решительных действий. В день открытия организованной Никсоном конференции посол США в Москве Роберт Страусе выступил в сенатском Комитете по иностранным делам и поддержал обеспокоенность Никсона: «Мы не с погремушкой играем. Это большие проблемы, вопросы жизни и смерти, решается будущее наций». Сенатор-республиканец от штата Северная Каролина Джесси Хелмс, не склонный к проявлению благотворительности в международных делах, написал послу: «Веди нас, и мы пойдем за тобой. И скажи, Боб, что нам надо делать»{220}.

Обещание в 24 миллиарда долларов

Хотя ближайшие советники Буша и признают, что они чувствовали давление со стороны Конгресса, тем не менее они отрицают, что Никсон или Клинтон заставили президента сделать 1 апреля 1992 г. первое заявление по вопросу иностранной помощи. Скоукрофт отмечает, что в условиях политического давления администрация должна была что-то сделать, но оговаривается, что ей просто потребовалось больше времени, чтобы определить, о каком пакете в тех условиях должна была идти речь. Скоукрофт добавляет: «Никсон, конечно, раздражал, но он не оказал никакого влияния на наши действия». Тем временем, пишет Бейкер, Бушу после 31 марта (предельная дата, установленная Конгрессом) необходимо было сделать заявление в отношении резолюции об иностранной помощи России. Но администрация как раз хотела избежать обсуждения в рамках этой резолюции вопроса о финансовой помощи России. Однако такое заявление должно быть сделано, и не позже 6 апреля — дня открытия российского Съезда народных депутатов, на котором Гайдар и его команда реформистов будут бороться за свое политическое выживание. Ельцин еще до встречи с Бушем в телефонных разговорах с президентом и в письмах несколько раз высказывался о желательности американской поддержки. Об этом же российский министр иностранных дел Козырев говорил с Бейкером во время их встречи в марте в Брюсселе. Поскольку 3-5 апреля приходились на пятницу-воскресенье, Бейкер считал, что любое заявление должно быть сделано 1 или 2 апреля{221}.

Вряд ли можно считать случайным совпадением, что пресс-конференция Буша началась в 11.04, за 20 минут до начала выступления Билла Клинтона в Ассоциации внешней политики в Нью-Йорке. Буш предложил пакет помощи в размере 24 млрд. долл.: 4,5 млрд. долл. должны быть выделены МВФ и Всемирным банком; 11 млрд. — странами «семерки» на двусторонней основе, причем 2 млрд. из этой суммы должны поступить от США (главным образом в виде безвозмездных ссуд и кредитов для закупки американского продовольствия); 6 млрд. предполагалось направить на создание фонда стабилизации российской валюты и 2,5 млрд. — на реструктуризацию «неамериканских» долгов России{222}. Таким образом, теоретически финансовый вклад США будет достигать 5 млрд. долл. Предложение Буша также предусматривало принятие специального законопроекта, известного как Закон «О поддержке свободы России, нарождающихся евразийских демократий и открытых рынков». Кроме того, Буш обещал обратиться к Конгрессу с просьбой о выделении дополнительно 15 млрд. долл. международным кредитным организациям для оказания помощи новым странам, возникшим на месте Советского Союза{223}.

И хотя это было всего лишь одно выступление в ходе долгой избирательной кампании, сама по себе цифра — 24 млрд. долл. — оживила в России надежды на расширение участия Америки в российских преобразованиях. Как уже отмечалось, это заявление вызвало настоящий взрыв оптимизма в команде Гайдара в отношении того, что Запад может действительно сыграть ключевую роль в поддержке стабилизационной программы, за спасение которой она в то время боролась. По мнению Гайдара, проведенная в январе либерализация цен прошла лучше, чем ожидалось. Случившийся в одночасье астрономический взлет цен не привел к массовым выступлениям на улицах. После января месячный показатель инфляции стал двигаться в нужном направлении. И все же к апрелю промышленные лобби стали добиваться увеличения субсидий, а популистские политики — указывать на отсутствие результатов реформ как на доказательство их провала. Гайдар и его сторонники считали, что крупномасштабная одномоментная финансовая помощь федеральному правительству будет идеальным антиинфляционным способом устранения проблем платежного баланса. Выбор времени для указанного заявления также оказал существенное влияние на ход внутриполитической борьбы в России. Одновременно противники гайдаровской формулы экономических преобразований консолидировали силы на Съезде народных депутатов с намерением изгнать Гайдара и его молодых реформаторов. В качестве защиты Гайдар и его сторонники ссылались на обещанные 24 млрд. долл. иностранной помощи и результаты собственной работы, предупреждая, что в случае отстранения их от власти предложения о помощи будут аннулированы. Пригрозив отставкой, Гайдар и его команда отбили все атаки на апрельской сессии Съезда народных депутатов. В этом раунде борьбы американская риторика помогла спасти российских реформаторов.

За риторикой, однако, не последовало реальной помощи. Выдвигая это предложение, американцы даже не посоветовались с «семеркой». Японцы были не согласны с цифрами, а премьер-министр Кииси Миядзава узнал о предстоящем выступлении Буша только за шесть часов. Представители британского казначейства заявили после выступления Буша: «Если сделать моментальный снимок, то он покажет нас в воздухе, когда мы сделали только три четверти первого оборота двойного сальто-мортале». А германский представитель пренебрежительно отозвался об этом как о предвыборном политиканстве{224}.

Отдельные элементы пакета помощи были предметом больших споров в последние месяцы. Еще в феврале Ельцин во время визита в Москву Бейкера обратился к нему с просьбой создать для России по примеру Польши фонд стабилизации национальной валюты. Бейкер пообещал предпринять шаги в этом направлении и сдержал свое слово, несмотря на первоначальное сопротивление Министерства финансов и большой скептицизм со стороны своего собственного советника Роберта Золлика, считавшего, что «шансы на стабилизацию российской валюты были весьма слабыми. Кроме того, подобный стабилизационный фонд сковал бы значительные средства, которые могли найти лучшее применение. Таким образом, вопрос о стабилизационном фонде стал еще одним символом поддержки, вышедшим далеко за рамки своей относительной полезности». И хотя предложение об увеличении квоты МВФ находилось некоторое время на рассмотрении Конгресса, президент только в апреле подал сигнал, что он действительно хотел этого{225}.

В своем выступлении 1 апреля Буш признал, что в предложенном пакете помощи было «не так уж много действительно новых денег». Заместитель министра финансов Дэвид Малфорд к этому добавляет: «Сумма в 24 млрд. долл. складывалась из ранее заявленных обязательств. Позиция США сводилась к тому, что мы не выделяем для России новых денег». Сам Буш через неделю после своего выступления так разъяснил свой подход к вопросу иностранной помощи: «Хочу сказать вам, что в этом году просто невозможно провести через Конгресс что-то новое в плане иностранной помощи сверх того, что мы предложили. Было бы просто нереально думать, что можно сделать что-то большее»{226}.

Самая неотложная потребность в деньгах была связана с необходимостью макроэкономической стабилизации в России, и эти деньги должен был дать МВФ, а не США[44]. В конечном счете МВФ в августе 1992 года выделил первый миллиард долларов, но эта помощь пришла только после того, как гайдаровская программа стабилизации стала разваливаться. К тому моменту, когда деньги МВФ поступили на счета правительства, Гайдар потерял контроль над реформами[45]. Положение усугублялось тем, что обещанный Бушем 6-миллиардный стабилизационный фонд никогда так и не был создан ни МВФ, ни кем-либо еще. Когда те, на кого была возложена задача оценки целесообразности создания такого фонда, высказали свои рекомендации, первые попытки России в этом направлении уже провалились. Эти попытки оказания многостороннего содействия процессу макроэкономической стабилизации были слишком робкими и слишком запоздалыми.

Обещанная в апреле двусторонняя американская помощь не была предназначена для целей стабилизации. Наоборот, существенная часть этих денег — 1,1 млрд. долл. — представляла собой «связанный кредит», который мог использоваться только для покупки американского продовольствия, то есть для увеличения американского экспорта. Если бы эти кредиты были выделены в декабре 1991-го или январе 1992 года, они могли бы быть полезными, но в апреле 1992 года, когда угроза голода миновала, они уже не выглядели столь своевременными.

Наиболее существенным и новаторским элементом пакета помощи был Закон «О поддержке свободы…». Для оказания практической помощи Соединенным Штатам надо было отменить бесчисленное множество всевозможных ограничений, действовавших в период «холодной войны». Бейкер предложил идею законопроекта в своем выступлении в Принстоне в декабре 1991 года, и после нескольких месяцев напряженной работы в Госдепартаменте президент получил законопроект, который он мог направить в Конгресс{227}. В течение следующего десятилетия эта программа оказала существенное влияние на внутриполитическое развитие России в широком плане. Однако в 1992 году стратегическое значение законопроекта было еще неясно. Администрация намеревалась добиться его скорейшего принятия, но представители обеих партий в Сенате жаловались: не могут понять, что Закон «О поддержке свободы…» имеет в виду. Администрация также поспешила со своими апрельскими предложениями и выдвинула их без достаточных консультаций. Когда представитель Госдепартамента Ричард Армитидж выступал в Конгрессе, сенатор-республиканец от штата Висконсин Роберт Кастен заявил, что законопроект о поддержке свободы — просто «блесточки, скрепки и дымовая завеса»{228}.