Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

Касаясь автономно-федеративного статуса автономных республик, К. А. Архиппов считал необходимым прежде всего выяснить, является ли данная часть федеративного государства его федеративной частью, государством-членом, или автономной провинцией и каково происхождение автономных республик.

Исследуя происхождение автономных республик, находящихся в составе РСФСР, К. А. Архиппов обращал внимание прежде всего на ст. 8 Конституции РСФСР (раздел первый, декларация), поскольку, по его мнению, ни один из последующих конституционных актов не предоставляет таких широких прав автономным республикам, как эта статья. «Открываемые ею возможности, – рассуждал он, – значительно шире даже, чем те, которые даны Союзным Республикам Конституцией СССР. Не только неограниченное право автономии, не только право выхода из Республик Советов, но и право путем лишь одностороннего акта определять организацию и состав общефедеральных органов власти Республики Советов предоставляет ст. 8-я отдельным автономно-национальным образованиям. Однако нигде, может быть, так резко не сказывается опасность статического и необходимость динамического подхода при изучении права, как в данном случае. Ибо, не надо забывать, и в этом, думается нам, ключ к пониманию ст. 8-й, что она имеет значение лишь до замены установленных декларацией только «коренных начал федерации советских республик» строго определенными нормами, точно устанавливающими структуру этой федерации»[275].

К. А. Архиппов подчеркивал, что Конституция РСФСР 10 июля 1918 г., являющаяся реальным планом, а не предварительным эскизом, каким была «Декларация прав трудящихся», федеративного строя Российской Советской Республики, решает этот вопрос иначе. Сохраняя декларацию, Конституция РСФСР 1918 г. ставит, в отличие от декларации, автономию отдельных областей в строго ограниченные рамки. Оставляя последнее слово по вопросу о возникновении, определении территории и компетенции различного рода автономных союзов, входящих в РСФСР, за общефедеративными органами власти, Конституция 1918 г. не препятствует проявлению в этом отношении местами широкой инициативы, в частности в выработке проектов, определяющих организацию, компетенцию и территорию автономных единиц.

Ученый отмечал, что в пределах устанавливаемого Конституцией РСФСР порядка образования отдельных автономных республик возможны довольно широкие колебания – начиная от простого обращения местного съезда с ходатайством перед ВЦИК о выделении данной части в особое автономное единство в тех территориальных и правовых границах, которые будут установлены ВЦИК, и кончая предварительным выделением в особую автономную единицу с точно установленными границами, с более или менее детально разработанной конституцией, причем ВЦИК останется лишь утвердить соответствующие постановления местных органов власти.

Таким образом, заключал К. А. Архиппов, праву национальных меньшинств на самоопределение соответствует лишь obligatio naturalis высших органов власти РСФСР.

Обращая внимание на то, как начинается подавляющее большинство постановлений об образовании автономных республик («ВЦИК (или ВЦИК и СНК) постановляет образовать Автономную Советскую Социалистическую Республику»), К. А. Архиппов полагал, что уже эта терминология показывает: с точки зрения законодателя образование республики, наделение ее тем или иным объемом полномочий всецело зависит от центральной власти.

К. А. Архиппов подчеркивал, что так законодатель поступает и тогда, когда воля местного населения об образовании автономной единицы нашла ясное выражение, когда декрет есть лишь удовлетворение ясно выраженных пожеланий местного населения. Вместе с тем он отмечал, что иногда признание местной инициативы находит выражение и в актах об образовании автономных единиц, в которых законодатель отмечает, что он издает данное постановление «в согласии с постановлением» или «единодушно высказанными пожеланиями» местного съезда. В таких актах законодатель может вообще отказаться от властно-решительной терминологии и назвать постановление об образовании автономии «соглашением».

Например, «соглашением» назывался акт об образовании Башкирской советской республики. Опубликованный 23 марта 1919 г., он представил возникновение Башкирской Автономной республики как соглашение между представителями РСФСР и представителями «Башкирского правительства», которое устанавливало, что Башкирская Автономная Советская республика составляет «федеративную часть, входящую в состав РСФСР». Поскольку Башкирия в силу этого соглашения входит в состав РСФСР, исчезло равенство между ней и РСФСР. Это подчеркивалось тем фактом, что соглашение было утверждено только правительством Российской Федерации. В результате соглашение в конечном счете получило силу как акт правительства РСФСР.

К. А. Архиппов пришел к выводу: с точки зрения порядка возникновения и «самостоятельности», «непроизводности» принадлежащих им прав среди автономных республик «российской группы» следует различать два подвида: акты об образовании республики первого, наиболее многочисленного подвида подчеркивают начало октроированности их бытия как автономных единиц; акты об образовании республик другого подвида, сохраняя принцип октроированности, вместе с тем признают и значение местной инициативы. Ко второму подвиду он относил Башкирскую, Туркестанскую и отчасти Карельскую республики; к первому – все остальные.

По мнению ученого, начало октроированности сказывается и в том, что конституционное право знает не только случаи постепенного увеличения прав отдельной автономной республики, но и случаи умаления этих прав в порядке издания специальных актов центральной власти. «Так, если, с одной стороны, Карелия из области была превращена в республику, – писал он, – и территория Башреспублики от пределов «Малой Башкирии» была расширена до границ «Великой Башкирии», то, с другой стороны, Горская республика из политической организации, объединяющей семь национальных меньшинств, была превращена через выделение из нее, в порядке постановления ВЦИК, целого ряда автономных областей в политическую организацию лишь двух национальных меньшинств – ингушей и осетин»[276].

Ставя вопрос о том, обладает ли автономная республика как член Советской Федерации правом самоорганизации, т. е. правом различным образом варьировать свое государственное устройство, К. А. Архиппов давал на этот вопрос отрицательный ответ, считая, что нет ни одной входящей в состав Федерации советской социалистической республики, организация которой не предопределялась в той или иной степени не собственными законодательными актами, а той федерации, в состав которой она входит.

Обращаясь к вопросу организации автономных республик, К. А. Архиппов отмечал, что эту организацию наиболее точно определяют акты ВЦИК об их образовании, в которых, как правило, указывается общая схема органов автономной республики – Республиканский Съезд Советов, ЦИК, Совнарком и местные советы, избираемые на основе Конституции РСФСР.

Переходя к более детальному рассмотрению сущности постановлений об устройстве органов власти автономных республик, К. А. Архиппов останавливается прежде всего на вопросе о степени проявления автономно-федеративного начала во внутренней структуре автономных республик. Он считал, что поскольку начала автономии и федерации вообще неразрывно связаны со структурой советского режима, они оказываются и в структуре автономных республик. Однако, напоминал исследователь, с точки зрения национальной автономные республики не являются чем-то простым и однородным, не говоря уже о том, что наряду с национальными меньшинствами, для удовлетворения интересов которых создаются автономные республики, в состав населения входят, а иногда составляют значительный процент, представители «большинства», т. е. русские. Кроме того, он считал, что нельзя забывать, что в состав автономных республик зачастую входят несколько национальных меньшинств и что население автономных республик иногда объединяет не национальная, а более широкая общность – бытовая.

Он отмечал, что отсутствие национальной однородности сказывается и в названиях некоторых автономных республик (Горской, Дагестанской и некоторых др.).

К. А. Архиппов признавал, что автономным республикам свойственна, хотя и в несколько урезанном виде, вся система органов власти Советского государства, а это особенно сказывается в создании совнаркомов и наркоматов автономных республик. Однако присвоение должностными лицами автономных республик таких званий было отступлением от буквального запрещения ст. 48 Конституции, устанавливающей, что это звание «никаким иным (т. е. нечленам СНК РСФСР – О. К.) представителям Советской власти как в центре, так и на местах, присвоено быть не может». Поэтому в организации в составе органов власти автономных республик совнаркомов и наркоматов К. А. Архиппов усматривал особое желание законодателя подчеркнуть «государственный», а не «провинциальный» характер автономных республик.