Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

В Конституции РСФСР подчеркивалось, что территория автономной республики не может быть изменена без ее согласия, а законы РСФСР обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех автономных республик. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

По Конституции РСФСР верховные советы автономных республик входили в единую систему органов государственной власти – Советов народных депутатов и имели срок полномочий пять лет.

В Конституции РСФСР говорилось, что неприкосновенность депутатов Советов, а также другие гарантии депутатской деятельности устанавливаются законодательными актами Союза ССР, РСФСР и автономных республик. Было закреплено право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР автономных республик в лице их высших органов государственной власти.

Конституцией устанавливался состав Президиума Верховного Совета РСФСР, в которой в качестве заместителей председателя входили представители каждой автономной республики. Президиум обеспечивал соответствие конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР; утверждал районное деление, образование городов и районов в городах, изменение подчиненности городов, наименование и переименование районов, городов, районов в городах, а также переименование иных населенных пунктов автономных республик; отменял постановления и распоряжения советов министров автономных республик, а в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии он утверждал изменение границ автономных республик.

В Конституции указывалось, что Совет Министров РСФСР принимает меры по осуществлению государственных планов и бюджета, по обеспечению комплексного экономического и социального развития автономных республик; направляет и проверяет работу советов министров автономных республик; в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик.

Конституция РСФСР содержала раздел VI, посвященный высшим органам государственной власти и управления автономной республики, в котором устанавливались полномочия Верховного Совета АССР и его президиума, порядок образования и основные полномочия совета министров автономной республики.

В главе 19, посвященной государственному плану экономического и социального развития РСФСР, говорилось, что государственные планы экономического и социального развития РСФСР включают в себя планы экономического и социального развития автономных республик и разрабатываются, в частности, на основе проектов планов советов министров автономных республик.

В главе, посвященной государственному бюджету РСФСР, устанавливалось, что государственный бюджет РСФСР объединяет ряд бюджетов, включая государственные бюджеты автономных республик, а разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканскими бюджетом РСФСР и государственными бюджетами автономных республик определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.

Конституция РСФСР включала в единую систему судов, осуществляющих правосудие в РСФСР, верховные суды автономных республик, судопроизводство в которых велось на русском языке или на языке автономной республики.

В Конституции указывалось (ст. 177), что прокуроры автономных республик назначаются Генеральным прокурором СССР.

Создание автономных республик вызвало живой интерес в советской правовой литературе, которая посвятила автономным республикам целый ряд исследований.

Так, К. А. Архиппов считал автономные советские республики наиболее типичными советскими автономными единицами. «Если автономия национальных областей вызывает сомнение, – писал он, – то автономия республик у большинства исследователей сомнений не вызывает. Споры и разногласия вызывает главным образом положение этих республик как федеративных частей. Думается, однако, что, если часть (и может быть, большая) этих разногласий обусловливается различием понимания федерализма, то другая часть обусловливается отсутствием достаточно точного определения той совокупности политических феноменов, к коим применимо наименование автономной республики»[272].

Отвечая на вопрос, что следует понимать под словом «автономная советская социалистическая республика», К. А. Архиппов подчеркивал, что, говоря об автономных республиках, обычно понимают исключительно соответствующие образования, входящие в состав РСФСР. Однако он отмечал, что содержание этого понятия значительно изменится в зависимости от того, ограничим ли мы исследование изучением автономных республик Российской Федерации или включим в круг своего исследования и автономные республики других советских федераций.

Определяя автономные республики, К. А. Архиппов считал наиболее правильным указать, что все советские социалистические республики входят в Союз ССР, но одни из них входят в него, так сказать, непосредственно, являются виновниками его существования, тогда как другие входят в него через посредство первых как части (члены) этих последних. Он отмечал, что с этим различием связан целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, взаимоотношениях и т. п., т. е. совокупность тех различий, которая проводит довольно резкую черту между республиками первой и второй группы. Первую группу республик он рекомендовал называть группой «союзных» республик, а вторую – группой «автономных» республик.

При этом К. А. Архиппов отмечал два обстоятельства: во-первых, с точки зрения понятия автономии в узком смысле слова, каждая из упомянутых групп представляет особую группу автономных республик и, стало быть, наименование только одной из них «автономными» – чисто условное; во-вторых, внутри каждой из рассматриваемых групп необходимо проводить различие между отдельными «подгруппами» и даже единичными видами республик: в данном случае, считал он, мы имеем дело лишь с «типом», а не трафаретом, по которому созданы были все эти республики.

Он полагал, что, придерживаясь понятия «автономные советские республики», охватывающего как республики, входящие в состав РСФСР, так и входящие в другие советские республики, мы тем самым уменьшаем расстояние между «автономной» и «союзной» республикой. Вместе с тем, по его мнению, уменьшаются и основания для оспаривания с различных точек зрения федеративности автономных республик.

«Могут сказать, – писал он, – терминология, вами принятая, искусственна; зачем же придерживаться ее, не лучше ли принять другую? Однако при всей своей искусственности эта терминология имеет за собой и теоретическую и, хотя бы не вполне выдержанную, законодательную традицию. В частности, и что особенно важно, – приведенной классификации придерживается Основной Закон Союза Советских Социалистических Республик (срв., например, гл. IV, ст. 15)»[273].

К. А. Архиппов выделял основные подвиды автономных республик как виды политических образований. В особый подвид он выделял автономные республики, входящие в состав РСФСР. В тот период их было десять: Башкирская, Татарская, Киргизская, Туркестанская, Горская, Дагестанская, Крымская, Якутская, Карельская, Монголо-Бурятская и Немцев Поволжья. Он считал, что по своему общему статусу к ним чрезвычайно близка Аджария, находившаяся в составе Грузии. Другую группу, как бы другой полюс автономных республик, по мнению ученого, представляют республики, являющиеся частями Закавказской Федерации – Армения, Азербайджан и Грузия. Позицию, промежуточную между первой и второй группой, занимает, считал он, Республика Абхазия.

В основу предлагаемой им классификации республик на две основные группы – Российскую и Закавказскую, он клал различие не только принадлежности к той или иной федерации, не только различия происхождения, но и различия в конструкции центральных органов власти автономных республик, различия в объеме их компетенции, а также в объеме права определять состав высших органов власти той федерации, членом которой является та или иная республика.

Короче говоря, по мысли К. А. Архиппова, принадлежность к той или иной группе определяется общей совокупностью присущих отдельным автономным республикам прав, составляющих их автономно-федеративный статус.

«Разумеется, – писал исследователь, – что и в пределах одной и той же группы юридические статусы отдельных республик различны. Пределы автономно-федеративных полномочий их колеблются от полномочий автономной области до полномочий союзной республики. Понятие автономной области является, так сказать, нижним пределом, а понятие союзной республики – верхним пределом; внутри этих пределов «движется» автономно-федеративный статус автономных республик, то приближаясь к первому, то напротив того, ко второму, но никогда, в общем и целом, ни с первым, ни со вторым не совпадая»[274].