Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

Г. С. Гурвич полагал, что там, где капитал, не желая выпускать из своих рук нации и земли как объекты эксплуатации, пускает в ход «автономные формы» в качестве средств эксплуатации, там автономия – один из способов преодолеть на некоторое время центробежные тенденции. Там же, где добровольно объединяются нации, уничтожив частную собственность на орудия производства и тем самым все предпосылки всех видов угнетения, организуют социалистическое хозяйство, там автономия – один из способов поощрить и облегчить центростремительные тенденции.

Он подчеркивал, что в советской федерации безразлично, как называется тот или другой ее национальный сочлен – областью или республикой: первая такой же полноправный член федерации, как и вторая[163].

К. А. Архиппов считал, что вопросы автономии принадлежат не только к наиболее трудным, но и наиболее благодарным отделам государственного права. По его мнению, именно в сфере автономно-федеративного строительства особенно резко проявляется динамизм, изначальное свойство всякой жизни, в частности правовой. «Поэтому, – писал он, – при исследовании интересующей нас проблемы чрезвычайно важно помнить, что наиболее удачные юридические понятия суть, однако, только понятия-пределы, – понятия лишь условно отображающие богатство юридической жизни. К этому надлежит добавить, что в области исследования проблем автономно-федеративного строительства этих условных понятий-пределов, как понятий общепризнанных, нет и что имеющиеся конструкции теснейшим образом связаны с предметом, который они стремились отобразить, т. е. с конституционным правом «правового», «индивидуалистического», «буржуазного» государства, – и что, стало быть, исследователь советского автономно-федеративного строительства, если он желает дать понятия, адекватные предмету, должен к выработанным догмой государственного права конструкциям, определениям и т. п. подойти сугубо критически»[164].

К. А. Архиппов считал, что отправным понятием при исследовании автономии является понятие самоуправления. Он отмечал, что современная доктрина самоуправления берет свои истоки в воззрениях маркиза д'Аржансона и Тюрго, стремящихся в идеалах полуфеодальной демократической монархии, опирающейся на «свободные общины», найти лекарство от всех зол абсолютизма в эпоху его упадка, в частности средство улучшения государственных финансов. Эти идеи, хотя и федералистские по своему происхождению, были тем живее восприняты буржуазией, потому что они совпадали с ее требованием уменьшения полицейской опеки, давали возможность в органах коммунального самоуправления найти точку опоры для борьбы с королевским чиновничеством.

Французская буржуазия, отмечал К. А. Архиппов, подвергая революционной «критике» существо абсолютизма, противопоставившая ему принципы народного суверенитета и неотчуждаемых прав индивида, вместе с тем практически, в законодательном порядке, выдвинула идею «pouvoir municipal», резко противопоставив его «pouvoir executif». Так зародилась идея «свободной общины» – учения о том, что община имеет как бы естественное право на независимое от королевской администрации управление делами. «Поскольку, – писал К. А. Архиппов, – в процессе овладения буржуазией государственным аппаратом сгладилось классовое различие между всей администрацией и личным составом общинных органов власти, выбранных местным населением, поскольку буржуазией забывалось учение о присущей общине особой «pouvoir municipal», глохли теории, противопоставлявшие власть государственную власти общественной, и на смену им пришла государственная теория самоуправления, признающая, что и власть самоуправляющихся общин есть власть государственная»[165].

К. А. Архиппов отмечал, что общественная теория самоуправления не только имеет федеративные корни, но и служит орудием политической борьбы в руках феодалов. В частности, она была очень близка французским роялистам времен реставрации, думавших в местных учреждениях найти опору для борьбы с оставленным революцией в наследство Бурбонам чиновничеством[166].

К. А. Архиппов полагал, что общественная теория самоуправления является прежде всего теорией классов, не могущих целиком овладеть государственным аппаратом и стремящихся овладеть им путем удержания или овладения низовыми ячейками этого аппарата. Напротив, сменившие теорию свободной общины «государственные» теории самоуправления по своему социальному смыслу являлись теориями, соответствующими сосредоточению всего управляемого аппарата в руках одного класса.

К. А. Архиппов отмечал, что при всем разнообразии политических теорий большинство их сходится в том, что сущность самоуправления признается в независимости органов самоуправления от «министерского» или «коронного» управления. Таким образом, сущность политических теорий, указывал он, состоит в признании самоуправления такой системой управления, при которой осуществление некоторых функций государства децентрализуется.

«Существо самоуправляющихся автономных единиц, – писал исследователь, – состоит в том, что они властвующие единицы, и их «природа» вырисовывается не тем, что мы признаем их субъектами права, а тем, что указываем, какие функции властвования они осуществляют в той или иной степени самостоятельно. В том, что они являются субъектами права, проявляется скорее частно-правовая, чем публично-правовая сторона их бытия»[167].

С учетом этих соображений К. А. Архиппов исходил в характеристике различных видов автономии – деконцентрации, самоуправления и т. д. из понимания автономии как независимости определенной части политического организма в осуществлении в определенных пределах тех или иных функций государственного властвования. Он указывал, что обычно эта независимость является прежде всего независимостью в отношении центральных государственных органов власти. Однако можно встретиться с явлением автономии и в отношении различного рода местных органов власти.

«В зависимости от того, какие функции осуществляются данной частью «политического тела» и в каких пределах, – писал он, – амплитуда автономии движется от нуля политического рабства до бесконечности политического всемогущества. Примером «идеального» нуля политической автономии является положение провинции в «завершенной» полицейской монархии: все органы власти провинции назначаются монархом, каждое действие даже этих назначенных органов признается имеющим политический raison d'etre, поскольку выражает (по крайней мере, предполагаемую) волю монарха… Полицейскому всемогуществу монарха корреспондирует политическое ничтожество, политическая смерть всех иных элементов государства»[168].

Касаясь форм автономии, К. А. Архиппов отмечал, что они бесконечно разнообразны. «Прежде всего, – писал он, – возможно… предоставление отдельным частям государственного целого права, голого, так сказать, установления личного состава тех или иных органов власти: каково, например, право населения (определенной части его) избирать должностных лиц, ведающих сбором налогов (излюбленные головы, целовальники и т. п. древней Руси), причем выборные в своей деятельности всецело подчиняются распоряжениям основного, централизованного аппарата…

В известном смысле противоположностью этому является другая «форма автономии» – известная под именем деконцентрации. Существо деконцентрации состоит в том, что определенные органы власти, назначаемые и сменяемые центральной властью (т. е. по линии функции «установительной» централизованные), в пределах определенного круга действий, управления пользуется правом самоопределения, автономны в сфере управления…

Сочетание первой формы «автономии» и второй дает то, что обычно называется самоуправлением»[169].

Федерально-юридическое ядро, правовой принцип такого самоуправления К. А. Архиппов видел в том, что некоторые органы власти не только управляют, но и устанавливаются независимо от центральной административной власти. «Жизненные воплощения этого принципа, – писал он, – разнообразятся в зависимости от того, насколько широкая сфера представляется первым в области управления, насколько свободно от влияния центральной власти осуществляется функция установления, в какой, наконец, пропорции сочетаются оба принципа. Если возможна, как мы видели, «чистая» деконцентрация, чистая децентрализация одной только функции управления, если в избирательном праве обычно осуществляется лишь «чистая» функция установления, то, разумеется, возможны и органы, независимые от центра в порядке установления, но более или менее зависимые от него в порядке осуществления функции управления, и наоборот. Но, думается, все это лишь количественные колебания в пределах одного и того же публично-правового типа – самоуправления.

Качественное изменение данного типа наступает лишь в случае или 1) полного исчезновения в нем одной из намеченных выше элементарных форм «автономии», или 2) включения в его состав нового элемента»[170].