Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

Советские ученые-юристы уделяли вопросам автономии достаточно большое внимание.

В 1924 г. была издана работа Г. С. Гурвича «Принципы автономизма и федерализма в советской системе»[155], в которой он отмечал, что «по вопросу об автономии в литературе царит хаос», что самое «слово это в науке не имеет твердо установленного значения»[156].

«Когда… отдельная область, обладающая более или менее выраженной собственной физиономией, рядом характерных особенностей и интересов, приобретает право самоуправления на основе ею же для себя издаваемых местных законов, так что определенные сферы местной жизни регулируются не общегосударственным законодательством, а местным, – писал он, – то область эта имеет, значит, автономию (самозаконодательство), политическое самоуправление, которое опять-таки способно принимать разнообразные формы и колебаться в объеме. Во всяком случае, за центральной властью остается право контроля над автономной частью, право утверждать или не утверждать ее законы. Если же автономная область освобождается и из под этого контроля и в пределах отведенной ей сферы законодательства действует бесконтрольно, то она превращается в федеративную область, сама становится государством, частью федеративного государства, которое одно продолжает сохранять верховную власть»[157].

Г. С. Гурвич отмечал, что многообразие политических форм децентрализации далеко не укладывается в эту схему, да и не может уложиться в какую бы то ни было схему. Поэтому все попытки науки изобрести сколько-нибудь устойчивые мерила для различения самоуправления административного и политического, автономизма и федерализма, ломаются жизнью.

Он полагал, что в советской многонациональной стране автономизм и федерализм возникли из побуждений, принципиально отличных от тех, которыми они порождены у буржуазии, имеют совершенно иную цель и, следовательно, иное содержание.

Г. С. Гурвич считал, что в самой основе советского государственного строя лежит признание за трудящимися массами полнейшей свободы самоопределения и самоорганизации, а осуществление на практике идеи советов как органов политической власти, создания советского государства есть не что иное, как претворение в жизнь этой свободы, ее практический образ, ее действенное лицо.

При таком происхождении местной и центральной советской власти, историческом первенстве мест над центром и абсурдности мысли о противопоставлении одних другому местное самоуправление, не только административное, но и политическое, становится, в сущности, ненужным, нелогичным, поскольку и центральное управление также является самоуправлением пролетариата. В этих условиях не может быть положения, когда центр раздает дары: кому самоуправление, кому автономию, кому ни того ни другого. Никому ничего не дарится, но местность, «движимая собственным здоровым классовым инстинктом», не отвергает дружеского совета центра и берет себе столько самоуправления, сколько ей по плечу.

Г. С. Гурвич считал, что образование и объединение советов должно идти по национальному признаку. В пределах каждой национальной территории пролетариат должен был «организовать единство нации» и самоуправление. Существо же и объем, а также характер этого самоуправления давались уже заранее существом и характером советской системы, которая сама по себе обеспечивает трудящимся массам максимум самодеятельности, самозаконодательства, самоуправления, механизм участия в государственной власти, не зная противопоставления мест центру. Ее нужно было лишь вернуть в каждом отдельном случае в те или иные национальные рамки, учтя все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и приспособить к данным конкретным условиям.

Он подчеркивал, что шаг за шагом, с неуклонной последовательностью с весны 1918 г. совершался процесс своеобразной национализации советской системы, прилаживания ее к особенностям и нуждам народов Советского Союза. «И ничего нет удивительного в том, – писал он, – что в зависимости от революционных возможностей той или иной нации, в зависимости от удельного веса ее трудящихся и от объективных материальных ресурсов национальной местности установилась такая градация форм национально-государственной жизни, которая вводит в великий соблазн исследователей советского автономизма и федерализма, но которая, тем не менее, вполне естественна, разумно необходима и легко объяснима»[158].

Говоря о том, что в СССР 12 автономных областей и 13 автономных республик, Г. С. Гурвич отмечал, что автономные области по комплексу предоставленных им прав ничем, в сущности, не отличаются от любой губернии Советской России. Но это, по его мнению, уже само по себе очень много. «Во всяком случае, – писал он, – этого одного достаточно, чтобы с полным правом говорить о чем-то существенно большем, чем обыкновенное административное самоуправление»[159].

Он полагал, что в государстве пролетарской диктатуры, где и центральные, и местные органы одинаково должны быть органами самоуправляющего пролетариата, вопрос «какой круг компетенции?» теряет на местах свою принципиальную остроту, как и вопрос «какой круг компетентных?», всегда, в сущности, складывающийся за первым и наполняющий его смыслом и содержанием. Для русской губернии эти вопросы не имеют значения, однако для национальных районов они существенны.

Считая, что автономия очень важна, Г. С. Гурвич подчеркивал необходимость того, чтобы она обеспечивала власть не верхам данной нации, а ее низам. Именно в этом он видел суть автономии.

Рассматривая национальную автономию, он указывал, что она характеризуется организацией местной школы, местного суда, местной администрации, местных органов власти, местных общественных, политических и просветительных учреждений с гарантией полноты прав местного, родного языка во всех сферах общественной жизни. Именно в этом он видел ее суть.

«Местная советская власть в руках национальных низов, – писал он, – это советская национальная автономия»[160].

С этих позиций он считал недостаточным утверждение, что автономные области по своим правам ничем не отличаются от любой губернии. Хотя формально это так и есть, но фактически население автономных областей обогатилось новым благом национальной свободы, благом жить и развиваться в согласии со своими национальными особенностями.

«Национальная губерния – писал он, – получила права своего национального существования и развития, которых у нее раньше не было. Но если бы политика рабочего класса в национальном деле ограничивалась голым провозглашением этих прав без реальных шагов к их осуществлению, можно было бы, пожалуй, говорить, что к обычной советской автономии национально-областная автономия ничего не прибавляет. Однако мы знаем, что одно из драгоценнейших прав отсталых наций в Советском Союзе есть их право на активную помощь, и праву этому корреспондирует обязанность «державной» нации оказать помощь, которая есть только возвращение долга. Это право и эта обязанность имеют своим источником не столько соображения справедливости, или виновности, или ответственности, сколько создание пролетариатом своих классовых интересов и интересов мировой революции. Поэтому и граница правообязанности вполне реальна: интерес рабочего класса, которому подчинены все другие интересы, значит, и национальные»[161].

Г. С. Гурвич указывал, что тот же самый принцип – право на свободное национальное развитие, предлагающее братскую взаимопомощь наций в своем реальном существовании, лежит и в основе организации автономных республик. То обстоятельство, что органы власти этих республик именуются не губернскими исполнительными комитетами и их отделами, а центральными исполнительными комитетами и народными комиссариатами в связи с тем, что шесть (обычно) из этих наркоматов выделяются из общей административной системы с установлением их ответственности перед ЦИК автономной республики и ЦИК федерации, обычно трактуется в литературе как большая сравнительно с автономными областями самостоятельность этих республик и большая их независимость от центральной власти.

«Между тем, – писал он, – при всей бесспорности устанавливаемого таким образом различия, оно лишено в нашей системе всякой характерности и может задерживать на себе внимание наблюдателя лишь постольку, поскольку его интересуют исключительно юридические формы. Мы не склонны отрицать своеобразную важность этих юридических форм и существующей стадии советского государства и необходимость их выяснения и изучения, но мы хотели бы всегда помнить, что умозаключать нужно не от формы к содержанию, а обратно. Там, где большая или меньшая самостоятельность разнонациональных частей государства знаменуют большую или меньшую национальную исключительность, там, где большая независимость области означает для представляющей нацию буржуазии большую возможность противопоставить себя господствующей нации, т. е. государству, там достигнутая степень самостоятельности имеет весьма важное значение, как этап к вожделенной цели – суверенному государственному существованию. Но в государстве пролетарской диктатуры все то, что характеризует отношение к центру мест вообще, характеризует также и отношения национальных областей к общенациональному центру в частности. Когда нет классовой розни, нет отношений эксплуатации и подчинения, то о какой самостоятельности и независимости может идти речь? Независимость от кого? Самостоятельность – для чего? Если, тем не менее, мы говорили о большей, сравнительно с Автономными Областями, самостоятельности Автономных Республик, то это может означать и в действительности означает только одно: Автономная Республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра, чем Автономная Область. Ее культурные достижения выше, ее трудящиеся массы сознательны, они крепче держат власть в своих руках и ближе подошли к аппарату законодательства и управления. Есть, поэтому, возможность предоставить ее до известной степени самой себе в тех отраслях общественной жизни (Просвещение, Земледелие, Внутренние дела, Народное здравоохранение, Суд), которые непосредственно и тесно связаны с национальными особенностями, с бытом, с традиционным укладом и имеют поэтому основное значение для развития нации как таковой. Означает ли это «больше автономии», т. е. больше свободы? Нет, – ибо национального гнета не существует ни для Области, ни для Республики. Но это означает больше трудностей, больше ответственности нации перед самой собой и предполагает, следовательно, больше культурных сил и культурной самостоятельности»[162].