Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации

• Название: Источники конституционного права Российской Федерации
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

В книге на основе большого фактического материала анализируются федеральные, федеральнорегиональные, региональные, региональноместные и местные источники конституционного права Российской Федерации. Показана характерная для современной России тенденция к расширению объема конституционноправового регулирования, к возрастанию влияния на конституционное право России общегуманитарных ценностей. Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

---

Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[172]. В нем указывается (ст. 2), что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14).

Важной особенностью законов РФ о поправках к Конституции является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию.

Еще одну группу источников конституционного права составляют содержащие отдельные конституционно-правовые нормы Основы законодательства РФ. К их числу, в частности, относятся: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.)[509]; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)[510]; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г.)[511]; Основы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)[512].

В повседневную практику законодательных органов России Основы законодательства были введены Федеративным договором 1992 г. В соответствии с ним по вопросам, относящимся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, на базе которых органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Таким образом, Российская Федерация пошла по пути координации законодательной деятельности ее субъектов способом, широко практиковавшимся законодательными органами Союза ССР, принимавшими по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик[173].

Основы законодательства РФ – это совокупность важнейших законодательных норм, определяющих специфические особенности и задачи той или иной отрасли российского законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Они обеспечивают сочетание централизма в установлении основополагающих начал законодательства со значительной самостоятельностью субъектов РФ в сфере правотворчества.

Надо сказать, что вопрос о месте Основ законодательства в системе законодательства вызвал в советский период оживленную дискуссию. Так, Д.Л. Златопольский полагал, что Основы законодательства отличаются, с одной стороны, от Конституции, а с другой – от обычных законов. При этом они имеют несомненные черты сходства с конституционными законами[174]. Возражая против такой постановки вопроса, Л.A. Морозова писала: «Если признать Основы конституционными законами, то создалось бы такое положение, когда изменения принципиальных положений Основ означало бы автоматическую постановку вопроса о внесении соответствующих изменений в текст Конституции. Между тем Основы сами должны соответствовать установлениям Конституции. И такой процесс приведения в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. Основ законодательства уже завершен в нашей стране»[175].

Возражал против отнесения Основ к числу конституционных законов и Е.В. Колесников. Он отмечал, что любой конституционный закон принимается и изменяется, если за него проголосует не менее 2/3 депутатов в каждой из палат Верховного Совета Союза ССР (ст. 146 Конституции СССР 1936 г. и ст. 174 Конституции СССР 1977 г.), тогда как Основы принимаются в общем порядке[176].

Не относила Основы к числу конституционных законов и Е.А. Лукьянова. Главная особенность Основ, указывала она, состоит в том, что они, будучи законодательными актами, направлены на стабильное долговременное регулирование тех общественных отношений, которые отнесены к совместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Согласно п. 4 ст. 73 Конституции СССР эти акты обеспечивают прежде всего единство законодательного регулирования на всей территории государства. Более того, в то время как Конституция и конституционные законы содержат преимущественно государственно-правовые нормы, в Основы, как правило, включаются положения лишь одной какой-либо отрасли права. Они, в определенной своей части, развивают нормы Конституции по существенным вопросам государственного строительства. Однако конституционные законы не дают развития и конкретизации конституционных норм, а Конституция вместе с законами, изменяющими и дополняющими ее, отличается от иных правовых актов, в том числе и от Основ, тем, что представляет собой универсальный правовой акт, всесторонне регламентирующий многообразные общественные отношения и создающий юридическую базу для издания Основ, других законов, а также для всей нормативной деятельности государственных органов. Что же касается дословно воспроизведенных в Основах конституционных положений, то они в еще большей степени утверждают моноконституционность советской правовой системы. Основы, как и прочие законы, призваны констатировать положения Конституции, в которых закреплены основные начала всех важнейших отношений в социалистическом обществе, дающие жизнь отрасли права[177].

Надо сказать, что все эти споры были лишены основания уже хотя бы потому, что в тот период никаких конституционных законов, кроме конституций, не было. Однако даже если бы они и были, то вопрос отнесения того или иного закона к разряду конституционных, думается, должны решать не ученые, основываясь на разного рода субъективных доводах, а законодатель.

После принятия Конституции РФ издание Основ законодательства РФ, не предусмотренное ею, прекратилось. Однако законодательные органы РФ стали принимать федеральные законы, часть которых выполняют задачи, аналогичные Основам законодательства. К числу таких законов можно отнести Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[178]; Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[179]; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[180]; Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[181]; Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»[182]; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[183]; Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[184] и др.

§ 4. Акты Президента Российской Федерации

Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 90) он издает указы и распоряжения. Какие-либо иные акты он издавать не вправе. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента РФ от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», ст. 10 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[185]. В нем указывалось, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречат также принципу разделения властей». Исходя из этого, совместное постановление было признано не соответствующим действовавшей в то время Конституции по форме.

Среди актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают указы, имеющие нормативный характер. О праве Президента РФ принимать такие указы свидетельствуют ст. 115 и 125 Конституции РФ. Так, в ст. 115 (ч. 1) указывается, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Согласно ст. 125 (п. «а» ч. 1) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента РФ.

Нормативные указы Президента упоминаются также и в ряде федеральных законов.

Таким образом, нормативность указов Президента РФ получила закрепление в российском праве. Более того, как отмечается в литературе, «около 75 % всех изданных Президентом указов являются нормативными… Можно даже сказать, что в определенные периоды… право в основном развивается как право «указное»[186].