Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации

• Название: Источники конституционного права Российской Федерации
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

В книге на основе большого фактического материала анализируются федеральные, федеральнорегиональные, региональные, региональноместные и местные источники конституционного права Российской Федерации. Показана характерная для современной России тенденция к расширению объема конституционноправового регулирования, к возрастанию влияния на конституционное право России общегуманитарных ценностей. Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

---

Следует сказать, что принятие части федеральных законов, являющихся источниками конституционного права, предусмотрено Конституцией РФ. Так, регулированию федеральными законами подлежат: ответственность за захват власти или присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3); порядок приобретения и прекращения гражданства России (ч. 1 ст. 6); установление условий и порядка пользования землей (ч. 3 ст. 36); регламентирование судопроизводства (ст. 47, ч. 1 ст. 49, ч. 2 и 3 ст. 50, ст. 51); утверждение оснований ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55); определение порядка несения военной или альтернативной службы (ч. 3 ст. 59); регламентирование вопросов двойного гражданства (ч. 1 и 2 ст. 62); регулирование отношений автономных округов с краем или областью (ч. 4 ст. 66); установление статуса столицы (ч. 2 ст. 70); установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет (ч. 3 ст. 75); определение порядка выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81); закрепление статуса Совета Безопасности (п. «ж» ст. 83); установление порядка формирования Совета Федерации и выбора депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 96); установление состава и порядка деятельности Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); установление статуса судей (ч. 2 ст. 121, ст. 122, ч. 1, 2 и 4 ст. 123, ст. 124); определение полномочий и порядка деятельности прокуратуры (ч. 5 ст. 129) и др.

Помимо федеральных конституционных законов и федеральных законов к источникам конституционного права относятся законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ[508].

Как установил Конституционный Суд, Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию, определяет, что поправки к ее гл. 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации (ст. 136).

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3–8 Конституции РФ существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ (ст. 134), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104).

Во-вторых, как указывалось выше, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как в ч. 1 ст. 108 указано, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3–8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование по вопросам о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции РФ урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил: из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к ее гл. 3–8 вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Положения ст. 136 о том, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означают распространение на процедуру принятия поправок требований ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Кроме того, должны быть соблюдены положения ст. 134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции.

Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Это постановление Конституционного Суда РФ учтено в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[172]. В нем указывается (ст. 2), что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ (ст. 14).

Важной особенностью законов РФ о поправках к Конституции является временный характер их собственного регулирующего воздействия. Оно прекращается с внесением поправки в Конституцию.

Еще одну группу источников конституционного права составляют содержащие отдельные конституционно-правовые нормы Основы законодательства РФ. К их числу, в частности, относятся: Основы законодательства РФ об архивном фонде Российской Федерации и архивах (1993 г.)[509]; Основы законодательства РФ о культуре (1992 г.)[510]; Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993 г.)[511]; Основы законодательства РФ о нотариате (1993 г.)[512].

В повседневную практику законодательных органов России Основы законодательства были введены Федеративным договором 1992 г. В соответствии с ним по вопросам, относящимся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, федеральные органы государственной власти РФ издают Основы законодательства, на базе которых органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Таким образом, Российская Федерация пошла по пути координации законодательной деятельности ее субъектов способом, широко практиковавшимся законодательными органами Союза ССР, принимавшими по вопросам, отнесенным к союзно-республиканской компетенции, Основы законодательства Союза ССР и союзных республик[173].

Основы законодательства РФ – это совокупность важнейших законодательных норм, определяющих специфические особенности и задачи той или иной отрасли российского законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Они обеспечивают сочетание централизма в установлении основополагающих начал законодательства со значительной самостоятельностью субъектов РФ в сфере правотворчества.