Коллектив авторов - Административное право Российской Федерации: Учебник

• Название: Административное право Российской Федерации: Учебник
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2016
• ISBN: 978-5-4365-0425-4

Учебник подготовлен коллективом преподавателей Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Он содержит все основные положения и темы, предусматриваемые действующей программой по административному праву Российской Федерации. При изложении материала теоретические положения иллюстрируются примерами из действующего законодательства, правовой и социально-экономической политики, проводимой Российской Федерацией и другими государствами на различных этапах исторического развития, а также приводятся примеры из практики государственного строительства.

Соответствует ФГОС ВОЗ+.

Для студентов и слушателей юридических факультетов и вузов, других высших и средних учебных заведений.

---

12. Какие из указанных органов функционируют на началах коллегиальности, а какие основаны на единоначалии?

13. Понятие и звенья системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

14. Каковы организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти в современной России?

15. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ.

16. Органы исполнительной власти в Москве.

Тема 7 Государственная служба и государственные служащие

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и административно-правовые основы государственной службы. Система и принципы государственной службы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы. Административно-правовой статус государственных служащих. Основные обязанности, права и ограничения государственных служащих. Прохождение государственной службы. Поощрения и ответственность государственных служащих. Соотношение государственной и негосударственной службы. Юридическая ответственность государственных служащих.

7.1. Понятие и административно-правовые основы государственной службы

Государственное управление, как следует из предшествующих глав, представляет собой практическую деятельность органов государственной власти, осуществляющих функции государства на основе и во исполнение законов в политической, социальной, экономической, культурной и проч. отраслях общественной жизни.

Государственная управленческая деятельность осуществляется управомоченными субъектами в установленных законом пределах. К ним относятся лица, замещающие государственные должности (Президент РФ, министры, губернаторы, судьи и др.), и органы государственной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты, органы исполнительной власти субъектов РФ).

По определению Ю.Н. Старилова[160], орган государственного управления (исполнительной власти) – это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Этот управленческий персонал органов государственного управления (как и персонал, обеспечивающий деятельность лиц, замещающих государственные должности) как раз формируется посредством института государственной службы. В этой связи законодатель в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации»[161] определил государственную службу через ее функциональную направленность – как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

♦ Российской Федерации, федеральных органов государственной власти;

♦ субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ;

♦ лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (далее – лица, замещающие государственные должности).

Прохождение государственной службы на профессиональной основе означает, что для замещения соответствующих должностей необходимы профессиональные знания и практические навыки. К базовым профессиональным знаниям государственных служащих относится знание Конституции РФ и действующего законодательства в той ли иной сфере государственного управления. Одним из главных навыков является умение применять на практике, претворять в жизнь правовые предписания. Профессиональность исполнения обязанностей по государственной службе подчеркивается тем, что осуществляется на основе служебного контракта и за денежное вознаграждение.

Резюмируя вышесказанное, понятие государственной службы кратко может быть сформулировано следующим образом – это профессиональное обеспечение гражданами реализации полномочий государства и деятельности субъектов государственного управления.

Правовой институт государственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы[162].

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей[163].

Административно-правовой основой государственной службы является Конституция РФ, законы и подзаконные акты. Согласно Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, т.е. регулируется посредством федерального законодательства (п. «т» ст. 71, ч. 1 ст. 76). Статья 32 Конституции РФ закрепляет основополагающее право граждан в этой сфере – на равный доступ к государственной службе.

Активное формирование законодательства о государственной службе в Российской Федерации началось с принятия Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[164]. Этот Федеральный закон впервые в новой России, как это было записано в его преамбуле, установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих.

Однако данный закон не учитывал специфики прохождения разных видов государственной службы и в принципе какой-либо ее классификации не устанавливал. Ввиду отсутствия подобных оговорок, закон формально распространялся на всех государственных служащих, но фактически касался гражданских служащих в их современном понимании.

В законе закреплялось понятие «государственная должность», которая имела три категории – «А», «Б» и «В». При этом правовой статус и деятельность лиц, замещавших должности категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты, министры, судьи и другие), не регулировался рассматриваемым законом.

В настоящее время законодательство о государственной службе не содержит подобных трех категорий. Однако бывшая категория «А» отнесена к лицам, замещающим государственные должности, которые не являются государственными служащими, а, напротив, поименованы в числе субъектов, чью деятельность государственные служащие обеспечивают.

На смену Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» пришел уже упоминавшийся Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон о системе), который воспринял современные тенденции в государственном управлении и закрепил фактически существующую классификацию видов государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная.

По замыслу законодателя особенности правового регулирования каждого из упомянутых видов государственной службы должны были найти отражение в отдельных федеральных законах. Однако сейчас принят лишь закон, регламентирующий с учетом новых условий вопросы прохождения гражданской службы.

Правовое регулирование военной службы основано на федеральных законах от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О воинской обязанности и военной службе»[165] и от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О статусе военнослужащих»[166], которые разрабатывались и принимались до появления Закона о системе. Хотя они и подверглись большому количеству изменений с 2003 г., однако в полной мере не учитывают новую идеологию реформирования государственной службы, возникшую в новом столетии. Кроме того, рассматриваемые вопросы урегулированы также Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237, и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральный закон о правоохранительной службе до настоящего момента не принят в силу различных причин, в том числе в связи с необходимостью значительных финансовых затрат, которые потребуются государству для его реализации. Порядок прохождения специальных видов службы, которые можно отнести к правоохранительному виду государственной службы, по-прежнему урегулирован законами, посвященными регламентации деятельности какого-то одного органа государственной власти правоохранительной направленности. К числу таких законов можно отнести федеральные законы от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[167], от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[168], от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О судебных приставах»[169], от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «О Федеральной службе безопасности»[170], от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.02.2014) «О прокуратуре Российской Федерации»[171], Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 25.11.2013) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[172]. Существуют подзаконные акты о прохождении специальных видов службы, например Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 (ред. от 07.06.2013) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[173].