Андрей Лушников - Развитие науки финансового права в России

• Название: Развитие науки финансового права в России
• Автор: Андрей Лушников
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-94201-657-9

В учебном пособии рассматривается история развития финансово-правовой мысли в трудах российских государственных деятелей и ученых – представителей московской, санкт-петербургской, казанской, томской, киевской, харьковской, новороссийской (одесской), дерптской (юрьевской), варшавской, ярославской школ финансового права.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических факультетов высших учебных заведений, научных и практических работников, специализирующихся в области финансового права и управления финансами.

---

Его человеческие качества и научные способности достойны самой высокой оценки. Русский историк финансов Е. Н. Фену так писал о нем: «Отличаясь необычайным трудолюбием и обширными познаниями в финансовом деле, граф М. Х. Рейтерн был человеком твердых убеждений, беспристрастным и всегда равным в общении. При сдержанном и спокойном характере, он имел мягкую, отзывчивую душу…»[208] Это был человек высокой личной порядочности, для которого работа была смыслом жизни. Он так и не создал собственной семьи, а весь свой досуг посвящал научным изысканиям и чтению книг. Впрочем, времени на подготовку публикаций в последний период его жизни было крайне мало, поэтому они в основном ограничены текстами официальных выступлений[209].

На примере М. Х. Рейтерна можно проследить, как научно проработанные и широкие реформаторские замыслы выхолащивались из-за недостатка настойчивости и даже некоторой слабости характера их автора. Этот русский ученый с немецкими корнями не был бойцом, а его способность к компромиссу иногда шла в ущерб осуществлению намеченного. Если ученый М. Х. Рейтерн был на высоте и стал, скорее, интеллектуальным победителем, то государственный деятель М. Х. Рейтерн не смог в полном объеме реализовать свою программу. Впрочем, в условиях абсолютной монархии и всевластия бюрократии это было закономерным.

Одним из наиболее последовательных соратников М. Х. Рейтерна и полноправным соавтором финансовых реформ стал Валериан Алексеевич Татаринов (1816–1871). Выходец из дворян Владимирской губернии, сын майора русской армии, родился 16 августа 1816 г. Окончил Московский университетский благородный пансион, где обучался в одно время с будущим реформатором вооруженных сил Д. А. Милютиным. В 1835 г. он поступил на службу в Канцелярию государственного контроля, в 1840 г. стал чиновником для особых поручений при Контрольном департаменте гражданских отчетов, затем – помощником обер-контролера при Департаменте кораблестроения Морского министерства. Там он активно включился в проведение ревизий и законопроектную работу. Его усердие не осталось незамеченным, и после ряда промежуточных должностей в 1852 г. он назначается генерал-контролером Департамента гражданских отчетов. В 1855–1858 гг., практически параллельно с М. Х. Рейтерном, он командируется за границу для изучения постановки государственной контрольной деятельности. В. А. Татаринов посетил Францию, Бельгию, Пруссию и Австрию.

Своеобразным отчетом о командировке стал целый цикл его научных работ о финансовом контроле в Пруссии, Франции и Бельгии. Эти работы были подготовлены в сравнительном ключе[210]. Второе издание этих работ в трех томах было дополнено И. И. Кауфманом[211]. П. П. Гензель охарактеризовал это издание как «выдающееся и лучшее не только в русской, но и иностранной литературе, а дополнения Кауфмана превосходно восполняют пробелы и устарелости этого знаменитого отчета Татаринова»[212].

Он вывел следующие основные принципы государственной отчетности и контроля, применяемые в иностранных государствах: 1) для всех управлений однообразное и рационально составленное исполнение и заключение смет; 2) единство кассы; 3) предварительный контроль; 4) ревизия государственных оборотов в независимом учреждении по подлинным документам; 5) соединение в этом учреждении проверки исполнителей и распорядителей.

После возвращения в Россию В. А. Татаринов назначается статс-секретарем и членом Совета Государственного контроля. Разработанный им проект реформы бюджетного, кассового и контрольного дела был в целом принят в 1859 г., а он стал тайным советником (1860). В 1861 г. его назначают членом Комиссии об улучшении системы податей и сборов, а также членом ученого комитета Министерства финансов.

В 1862–1868 гг. под его руководством проводится реформа государственного контроля, а с 1863 по 1871 г. он являлся Государственным контролером, главой единого государственного контрольного органа России, членом Комитета финансов. На этом посту он последовательно проводил идеи независимости и единства государственного контроля, а сам этот контрольный орган был наделен правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и на местах. На государственной службе В. А. Татаринов заслужил ряд орденов, включая ордена Св. Анны 1-й и 2-й степени, Св. Владимира 2-й степени и Белого Орла, но подорвал здоровье и умер от разрыва сердца 14 февраля 1871 г. в Петербурге. Его шести малолетним детям из государственного казначейства было выдано 100 тыс. руб., так как он не оставил семье никакого состояния.

Общепризнанными являются заслуги В. А. Татаринова в проведении реформы Государственного контроля в 60-х гг. XIX в. Это признавалось и его современниками[213] и нынешними исследователями. Так, А. А. Ялбулганов пишет, что на плечи В. А. Татаринова легла главная тяжесть практической реализации реформы Государственного контроля. Развивая идеи М. М. Сперанского о независимости контроля, он стремился создать полноправный и авторитетный Государственный контроль[214]. Изучив и обобщив зарубежный опыт государственного контроля, В. А. Татаринов в 1858 г. представил Александру II проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. На доклад Татаринова государь наложил резолюцию: «По важности сего дела желаю, чтобы оно было прочитано в Совете Министров. Я со своей стороны совершенно разделяю ваш взгляд и желал бы, чтобы и прочие министры убедились в необходимости приступить к радикальному улучшению нашего счетоводства, так и вообще финансовой системы нашей»[215]. Предложения В. А. Татаринова рассматривались сначала в Комитете Министров, затем были переданы в «специальную комиссию» для разработки правил государственной росписи.

Как писал И. Х. Озеров, в проекте В. А. Татаринова был намечен полный переход к действующим в Западной Европе правилам относительно установления и исполнения росписи[216]. Во-первых, в области организации бюджета он отстаивал составление единообразных для всех министерств и ведомств смет, которые включают все государственные доходы и расходы. Эти сметы должны рассматриваться и утверждаться одновременно с рассмотрением последнего отчета об исполнении государственного бюджета. Во-вторых, преобразование кассового дела в России предполагало введение единства кассы, когда все денежные средства должны быть переданы в ведение Министерства финансов. Татаринов предлагал даже ввести банковую систему касс, но проект не был у него достаточно разработан. В-третьих, по мнению В. А. Татаринова, единство кассы диктовало введение предварительного контроля. Он предлагал ввести предварительный контроль, так как только таковой может предупредить злоупотребления, в то время как последующий контроль в состоянии только раскрыть уже совершенное злоупотребление, а не предупредить его. Далее он предлагал производить ревизию по подлинным документам.

Предложения В. А. Татаринова встретили противодействие со стороны ряда министров, особенно это касалось введения документальной ревизии и предварительного контроля. В этой части преобразования так и не были проведены в жизнь в полном объеме, задуманном реформатором. Между тем 18 февраля 1859 г. Александр II утвердил разработанный нашим героем проект. В мае 1862 г. были приняты «Правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений». Для реализации единства кассы Комиссия под председательством В. А. Татаринова составила правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов, известные под кратким наименованием «Кассовые правила». В реформировании Государственного контроля особым достижением было внедрение документальной ревизии. Вместо прежней системы рассмотрения общих министерских отчетов, органы Государственного контроля получили доступ к подлинным документам, вводилась и ревизия материальных ценностей. Реализация реформы контроля также была связана и с созданием местных органов Государственного контроля – контрольных палат в губерниях. Это исправило «существовавшее большое зло, крайнюю централизацию Государственного контроля», предоставило местным контрольным учреждениям значительную долю независимости в ревизионных действиях и решениях как по отношению к распорядителям, так и исполнителям[217]. Однако, как отмечается в литературе, «хотя реформа Государственного контроля на деле получилась неполной, половинчатой, она все же сыграла положительную роль во многом благодаря усилиям В. А. Татаринова»[218].

Возглавляя Государственный контроль, В. А. Татаринов в своих приказах и инструкциях разъяснял задачи, принципы и методы новой ревизионной системы. Так, он особо подчеркивал значение документальной ревизии, считая, что документ должен быть «прямым и исключительным орудием ревизии». При этом ревизор должен обращать внимание на хозяйственную целесообразность и выгодность операций в ревизуемых учреждениях. В. А. Татаринов полагал, что государственный контроль должен не столько преследовать нарушения, сколько предупреждать неправильные действия, а поэтому результаты ревизии должны выражаться не в количестве сделанных замечаний и налагаемых начетов, а в предупреждении неправильных действий[219].