Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

• Название: Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-177-X

Коллективная монография подготовлена сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и практическими работниками. Может быть использована как практическое пособие.

Авторы обосновывают необходимость рассмотрения межбюджетных отношений как комплексного института конституционного, административного, гражданского и финансового права и вносят ряд предложений по совершенствованию законодательства.

Книга рассчитана на аспирантов, студентов юридических вузов, а также на всех интересующихся вопросами правового регулирования межбюджетных отношений.

---

В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций. В ряде субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы РФ регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

Необходимо законодательно закрепить право субъектов Российской Федерации определять (в соответствии с общими принципами и установленными в федеральном законодательстве особенностями реализации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге) свое бюджетное устройство, в том числе – с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.

Исходя из этого в федеральное законодательство необходимо внести изменения и дополнения, обеспечивающие:

1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (определение понятия «муниципальные образования разных типов (уровней)», принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования, либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);

3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта Российской Федерации и на договорной основе между органами местного самоуправления);

4) упорядочение (с учетом особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, других городах и городских конгломератах) территориальной организации местного самоуправления.

На основе этого в Бюджетном кодексе РФ должна быть определена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе РФ следовало бы уточнить налоговые полномочия органов местного самоуправления. В результате субъекты Российской Федерации получат возможность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по законодательному разграничению расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней). При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе – с предоставлением права муниципальным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их объединениям и ассоциациям часть своих полномочий), сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

§ 8. Региональное бюджетное законодательство

В юридической литературе отмечается, что сегодня нет единого подхода к определению понятий «система права Российской Федерации» и «система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[57].

Нормы субъекта Российской Федерации имеют следующие общие черты с системой права Российской Федерации: структуру норм, правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), предмет и метод правового регулирования.

Особенности норм субъекта Российской Федерации состоят в том, что они действуют на территории субъекта, отражают специфику его экономики, демографии, географического положения и т. д.

Однако научно обоснованные системы правовых норм субъектов Российской Федерации окончательно еще не сложились[58].

Законодательство субъектов Российской Федерации в области правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации постоянно совершенствуется. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов Российской Федерации, их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением и регулируют другие бюджетные отношения.

В конституции[59] и уставы субъектов Российской Федерации включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Российской Федерации выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. В Уставе (Основном законе) Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 г., выделена гл. 2 «Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области», определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области. В марте 2001 г. в Устав внесены изменения областным законом Новгородской области.

Устав Оренбургской области, принятый 19 октября 1994 г. в главе «Финансы» установил, что областной бюджет разрабатывается законодательным собранием Оренбургской области. Ряд норм бюджетного законодательства включены в новый Устав Оренбургской области от 25 октября 2000 г. (ст. 79–84).

Гл. V «Финансовые ресурсы области» содержится в Уставе Саратовской области, принятом 5 апреля 1995 г. (в дальнейшем в Устав был внесен ряд изменений, в том числе 2 апреля 2002 г.); гл. 11 «Финансовая система области» – в Уставе Рязанской области, принятом 19 октября 1998 г.; гл. 12 «Экономическая и финансовая основа статуса округа» – в Уставе Корякского автономного округа от 19 декабря 1997 г.; гл. 13 «Собственность, финансы, бюджет и налоги» – в Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, принятом 25 марта 1998 г.; гл. 13 «Финансы» – в Уставе Чукотского автономного округа от 29 октября 1997 г. В Уставе Свердловской области от 25 ноября 1994 г. в главу «Финансы» включена статья «Бюджетная система» (ряд изменений были внесены в Устав до утверждения закона области от 22 февраля 2002 г.).

В ряде субъектов принимались конкретные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Во многих актах, впервые принятых в субъектах Российской Федерации, были нарушения порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами,[60] которые к настоящему времени в основном устранены.

Например, закон Республики Бурятия «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Бурятия» от 23 декабря 1991 г. заменен законом Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия» от 18 октября 2000 г. (в редакции закона от 8 мая 2001 г.); вместо закона Республики Карелия от 25 января 1992 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» 11 июля 2001 г. принят закон Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия»; закон Республики Башкортостан от 11 октября 1991 г. заменен законом Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г.; закон «О бюджетном процессе в Волгоградской области» от 3 августа 1994 г.,[61] определивший бюджетную, налоговую системы, бюджетное послание главы администрации, а также порядок рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета и его контроля, заменен новым законом «О бюджетном процессе в Волгоградской области» от 28 июня 2001 г.; в Краснодарском крае принят закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае» от 4 февраля 2002 г.; в Челябинской области был принят аналогичный закон от 13 ноября 1997 г., который в дальнейшем изменен.