Светлана Мишина - Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

• Название: Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации
• Автор: Светлана Мишина
• Жанр: Бухучет, налогообложение, аудит
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-9903221-3-4

В монографии исследуются особенности эволюционного развития системы местных налогов и сборов России. Дана оценка роли местных налогов и сборов в решении экономических и социальных задач местного самоуправления в рамках различных исторических периодов. Обобщен ретроспективный опыт развития теории и практики налогообложения на местном уровне в российской экономике, а также опыт формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур за рубежом, определено его значение для России. Проанализированы тенденции процесса реформирования системы местных налогов и сборов в российской экономике и определены основные направления формирования налоговой базы местного самоуправления за счет местных налогов и сборов в целях регулирования экономического и социального развития территорий.

---

Кроме того, БК РФ[33] установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений федеральных налогов (см. приложение 1), и такое распределение, по мнению федеральный властей, призвано способствовать повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, а также сыграть стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышении эффективности бюджетного менеджмента на муниципальном уровне.

Однако логика изменений федерального законодательства свидетельствует о формальном провозглашении стремления к повышению самостоятельности территориальных бюджетов. Наиболее острые для России проблемы в данном контексте состоят в следующем:

1. Явная диспропорция закрепления собственных доходных источников за бюджетами разного уровня.

2. Налоги, получаемые субъектами Федерации и муниципальными образованиями без права управления налоговым механизмом, не могут быть задействованы как стимулирующий рычаг управления развитием экономического потенциала региона.

3. По существу, субнациональным органам власти отводится роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром. При этом они имеют, как правило, организационно-исполнительские полномочия.

Оценка последствий реализации реформы межбюджетных отношений, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации доходных и расходных полномочий, снижении автономии региональных и местных бюджетов, повышении степени их использования для решения государственных задач федерального уровня.

По глубокому убеждению автора, межбюджетные отношения должны функционировать и развиваться на основе ряда фундаментальных принципов, результативность которых достигается только через совокупный эффект их реализации. Раскроем содержание этих принципов:

– распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Данный принцип выражает обусловленность определенных расходов каждого уровня власти с точки зрения реализации их собственных или переданных (делегированных) им функций;

– разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы. При этом, по мнению автора, принципиальными являются две позиции: во-первых, исходные условия наделения органов власти собственными доходными источниками, т. е. достаточность доходов для реализации обусловленных нормативно-правовой базой расходных обязательств, и, во-вторых, содержательные характеристики собственных доходов, что предопределяет степень автономии их формирования и управления;

– равенство бюджетных прав субнациональных уровней бюджетной системы Российской Федерации в управлении региональными и муниципальными финансами. Проявлениями этого принципа являются, с одной стороны, единство принципов и ограничений по наделению бюджетными полномочиями, установлению и исполнению расходных обязательств органов власти регионального и местного уровней, формированию доходов, определению объема, форм и порядка представления межбюджетных трансфертов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. С другой стороны, проявлением данного принципа является равенство всех бюджетов бюджетной системы во взаимоотношениях с федеральным центром, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации. Иными словами, не должна допускаться дискриминация бюджетов или, наоборот, установление привилегированных режимов взаимоотношения с вышестоящим бюджетом. Важнейшим проявлением данного принципа является также взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

– выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в целях обеспечения сбалансированности бюджетов и общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов в бюджетной системе реализуется через различные формы и инструменты с учетом диспропорций социально-экономического положения территорий, потенциала их развития, возможностей использования формализованных процедур предоставления финансовой помощи. Система бюджетного выравнивания должна строиться на объективных, формализованных и прозрачных основаниях, зафиксированных в утвержденных методиках;

– наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики;

– гласность межбюджетных отношений.

Очевидно, что роль местного самоуправления в общей деятельности государства, в регулировании вопросов социально-экономического развития подведомственных территорий определяется наличием достаточных финансовых средств, т. е. наполняемостью местных бюджетов.

Однако, как показала практика, муниципалитеты в результате реформ де-факто не получили независимости в решении вопросов местного значения в связи с отсутствием достаточных денежных ресурсов для своего развития.

Если проанализировать значимость местных налогов для экономики страны и непосредственно для муниципальных образований, то из динамики поступления местных налогов за 2002–2011 гг. видно, что доля местных налогов в ВВП составляет не более 0,2–0,3 % (см. табл. 1.2). Удельный вес местных налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации также невысок 0,5–0,8 %. То есть говорить о значимости местных налогов в экономике страны не приходится.

Таблица 1.2 Роль местных налогов в экономике Российской Федерации

Источник: данные Министерства финансов РФ. URL.: http: //info.minfin.ru, Росстат; http://www.gks.ru.

В целом, в странах с федеративным устройством доля местных налогов в валовом внутреннем продукте (ВВП) варьируется от 0,1 % в Мексике до 5 % в Швейцарии. В странах с унитарным устройством доля местных налогов в ВВП варьируется от 0,4 % в Греции до 16 % в Швеции и Дании[34].

Несомненно, рост налоговых поступлений по местным налогам больше официально декларируемых инфляционных ожиданий (в 2008 г. – 117 %, в 2009 г. – 124 %, в 2010 г. – 113 %), однако емкость указанных налогов настолько мала (3,8 % в общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г., 5,0 % – в собственных доходах и 12,7 % – в налоговых доходах местных бюджетов РФ) (рис. 1.1), что на финансовую ситуацию в муниципальных образованиях они не влияют.

Рис 1.1. Доля местных налогов в доходах местных бюджетов Российской Федерации в 2007–2011 гг.

Таким образом, роль местных налогов как особого инструмента налогово-бюджетной системы является символичной, поскольку данные налоги не в состоянии выполнять роль значимых субъектов налоговой политики, ориентированной на экономические и социальные цели.

Формирование основной части бюджетных доходов происходит путем закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов, что влечет за собой усиление централизации налоговых полномочий, снижение конституционно закреплённой самостоятельности органов местного самоуправления.

1.3. Систематизация факторов, формирующих финансовую самостоятельность местных бюджетов и обоснование тенденций развития системы местного налогообложения

Принцип самостоятельности бюджетов имеет приоритетное значение для организации бюджетной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В то же время признаки самостоятельности, обособленности, независимости могут иметь в своем проявлении только относительный характер, который выражается как в содержательной нагрузке данного принципа, так и в характере бюджетных ограничений, действующих в бюджетной системе страны. В этом смысле самостоятельность приобретает определенное значение и реализуется как самостоятельность движения в заданном направлении.

Иными словами, самостоятельность бюджетов в Российской Федерации означает наличие прав, обязанностей и ответственности у субъектов Федерации и органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы бюджетной деятельности на региональном и местном уровне с учетом положений соответствующих федеральных законов, к которым относится БК РФ и ряд других нормативных актов.

Логика реализации принципа самостоятельности в федеративном государстве такова: позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы направлена, прежде всего, на обеспечение единства этой системы, использование эффективных методов ее функционирования. Органы власти нижестоящих уровней власти и управления имеют право самостоятельно осуществлять бюджетную деятельность, при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти. В России эти вопросы являются чрезвычайно актуальными, поскольку провозглашенные идеи децентрализации управления (и, следовательно, самостоятельности) в условиях жестких бюджетных ограничений[35] де-факто оборачиваются выхолащиванием самой идеи бюджетной автономии и самостоятельности субнациональных органов власти (в том числе и местного самоуправления).