Светлана Мишина - Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

• Название: Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации
• Автор: Светлана Мишина
• Жанр: Бухучет, налогообложение, аудит
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-9903221-3-4

В монографии исследуются особенности эволюционного развития системы местных налогов и сборов России. Дана оценка роли местных налогов и сборов в решении экономических и социальных задач местного самоуправления в рамках различных исторических периодов. Обобщен ретроспективный опыт развития теории и практики налогообложения на местном уровне в российской экономике, а также опыт формирования налоговой базы бюджетов местных управленческих структур за рубежом, определено его значение для России. Проанализированы тенденции процесса реформирования системы местных налогов и сборов в российской экономике и определены основные направления формирования налоговой базы местного самоуправления за счет местных налогов и сборов в целях регулирования экономического и социального развития территорий.

---

Значительный удельный вес в доходах местных бюджетов занимали платежи местного населения: государственные налоги, поступления от государственных займов, реализуемых по подписке среди населения, и местные налоги и сборы. Если в целом в местных бюджетах они составляли около половины их объема, то в поселковых и сельских бюджетах их уровень достигал 80 %, в то время как в районных бюджетах и бюджетах городов республиканского уровня – только 10 %[14].

В течение 1950–1960-х гг. характер функционирования управленческих структур на местах последовательно менялся. Менялись и сами органы управления: они трансформировались в многоступенчатую административную структуру от Советов автономных республик, краев, областей до сельских и поселковых Советов. Соответственно, в зависимости от уровня административной иерархии дифференцировались их правовые и исполнительные возможности. Устойчивое положение в местных бюджетах заняли отчисления от государственных доходов и налогов, в них также направлялись значительные суммы в форме дотаций.

Следующий этап развития советской экономики – 1970–1980-е гг. был связан с формированием крупных территориальных экономических комплексов. Общая трансформация структуры управления потребовала изменений функций местных Советов. Закон СССР от 25.06.1980 № 2351-Х «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» усилил процесс концентрации финансовых ресурсов на верхних, по сути, региональных, уровнях местного управления. Основная часть доходов местных бюджетов формировалась за счет отчислений от государственных доходов и налогов. Главным регулирующим источником являлся налог с оборота. При этом, если в годы седьмой и восьмой пятилеток основная его доля концентрировалась в союзном бюджете, то в 1971–1985 гг. произошло перемещение этого источника в бюджеты республик, и значительная часть налога с оборота оседала в доходах местных бюджетов. Если же учесть суммы, которые ежегодно передавались в местные бюджеты из республиканских бюджетов по взаимным расчетам в форме средств, полученных из республиканских бюджетов, восполняемых, как правило, за счет налога с оборота, то уровень налога с оборота, например, в десятой и одиннадцатой пятилетках возрос до 50 % объема доходов местных бюджетов[15].

Очевидно, что с экономической точки зрения использование на местные нужды значительной доли централизованного источника, назначение которого состоит в обеспечении финансирования общегосударственных мероприятий, нельзя было считать правомерным. Проблема усугублялась тем, что часть налога с борота, концентрируемая в местных бюджетах, направлялась в них в форме дополнительных отчислений, которые не были связаны с территориальными поступлениями.

Рост расходов местных бюджетов при недостаточном увеличении налоговых поступлений, ограниченности территориальных отчислений от государственных доходов и налогов обусловил также необходимость широкого использования в 1970–1980-х гг. для сбалансированности сельских, поселковых и районных бюджетов государственных дотаций. Одновременно был изменен порядок начисления налога с оборота, основная доля которого оседала в районных и сельских бюджетах. В 1985 г. в целом по СССР она составила 29,7 % доходов районных бюджетов и 25,6 % – сельских[16].

В 1986 г. в СССР была разрешена индивидуальная трудовая деятельность граждан. Поэтому в соответствии с положениями Закона СССР от 30.06.1987 «О государственном предприятии (объединении)» устанавливалась плата за патент на право заниматься индивидуальной трудовой деятельностью.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19.11.1986 граждане до начала занятия индивидуальной трудовой деятельностью обязаны были получить регистрационное удостоверение или приобрести патент в финансовом отделе исполкома Совета народных депутатов по постоянному месту жительства. Виды деятельности, на которые мог быть приобретен патент, и размеры ежегодной платы за него устанавливали советы министров союзных республик. За выдачу регистрационного удостоверения и патента взималась государственная пошлина.

Таким образом, завершению данного этапа развития системы местного налогообложения характерны следующие факторы:

– система местного налогообложения была ограничена тремя налогами (налогом с владельцев строений, земельным налогом и налогом с владельцев транспортных средств);

– с точки зрения межбюджетных отношений, СССР являлся жестким централизованным образованием. Финансовая база местных бюджетов за счет собственных источников формировалась в объеме менее чем на одну треть, а по налоговым поступлениям – не более чем на 3–5 %;

– практически была разорвана реальная связь между социально-экономическими интересами территориального сообщества и результатами финансовой деятельности предприятий и населения в рамках данного территориального хозяйства и, тем самым, нарушен один из важнейших принципов функционирования органов местного самоуправления.

Другими словами, история формирования финансовой базы органов местного управления в Советском государстве и ее основной – налоговой составляющей была тесно связана с происходившими в стране экономическими, политическими и социальными процессами и в значительной мере определялась формами управления народным хозяйством в целом. В ходе реформ в налоговой и бюджетной политике последовательно укреплялась идея безоговорочного приоритета государственных интересов перед социально-экономическими интересами местного сообщества, а также принцип распределения налоговых поступлений от центра к регионам и от регионов на уровень местного управления.

III этап. Становление налоговой системы современной России.

Развитие негативных явлений в экономике, расстройство финансовой и денежной систем спровоцировали политическую нестабильность, т. е. назрела необходимость реформирования бюджетной и налоговой систем страны.

В соответствии Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» бюджетная система РСФСР была коренным образом перестроена. Бюджеты каждого уровня начали функционировать автономно и стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты.

Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее – Закон № 2118-1) кардинально изменил положение системы местных налогов и сборов. Так, вместо трех ранее действовавших налогов первоначально было ведено 23 налога и сбора (включая два сбора для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах). Надо отметить, что Законом были определены в собственном смысле слова, а также сборы и другие платежи, близкие по своей юридической природе к налогам. Все они имели общие характеристики:

– использовались в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления;

– зачислялись в местные бюджеты или внебюджетные фонды в качестве закрепленных доходов;

– организация их ведения и взимания возлагалась на органы местного самоуправления;

– поступление и использование находилось под контролем органов местного самоуправления;

– у органов местного самоуправления была более широкая компетенция по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с другими платежами налоговой системы.

Однако, как показала практика, множественность налогов не оправдала себя, и ключевым аспектом муниципальной реформы[17] стало изменение механизма финансового обеспечения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были: необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов; упорядочение работы бюджетной и налоговой систем; движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов; повышение их сбалансированности.

В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств.

Большие надежды на совершенствование системы местных налогов и сборов в Российской Федерации были связаны с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации (далее – БК РФ, НК РФ). Эти документы, безусловно, сделали налоговое и бюджетное законодательство более стройным, одновременно они закрепили все недостатки российской бюджетной системы, сформировавшиеся в 90-х гг. ХХ в.