Юрий Пуздрач - История российского конституционализма IX–XX веков

• Название: История российского конституционализма IX–XX веков
• Автор: Юрий Пуздрач
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-336-5

Книга посвящена одной из наименее изученных проблем отечественной истории – становлению конституционализма в России. Читатель не только проследит историю Российского государства через призму анализа усиления самодержавия и попыток его ограничения, но, может быть, и согласится с автором в том, что общество так и не сумело позитивно для себя изменить порядок и режимы взаимоотношений с государством. А это значит, что Россия, к сожалению, до сих пор не может выйти из монархического периода своей истории, несмотря на то, что формально самодержавие в нашей стране не существует уже много лет.

Для преподавателей, аспирантов и студентов, а также всех интересующихся правовыми и историческими аспектами развития отечественной государственности.

The book is devoted to one of the least studied problems of history of our country – the formation of constitutionalism in Russia. The reader will not only retrace the history of the Russian State in the light of the analysis of strengthening the autocracy and attempts to restrict it, but, may agree with the author that society failed to change the order and regimes of relations with the State positively for itself. It means that, unfortunately, so far Russia has been unable to leave the monarchist period of its history despite the fact that formally the autocracy does not exist in our country for many years.

The book is addressed to professors, post-graduates, and students as well as to everybody who is interested in legal and historical aspects of the development of statehood of our country.

---

Предполагая возможность подобных конфликтов при исполнении решений Сената, Петр I в начале марта того же года издает Указ «О власти и ответственности Сената», которым обязывает все чины управления во время «всегдашних наших в сих войнах отлучках» полному послушанию «управительному» Сенату, «как нам самому».[566] Казалось, власть Сената приравнивалась к власти царя, однако последующий текст Указа предполагал жесткий разбор деятельности сенаторов.[567] Эта практика царского контроля над Сенатом в дальнейшем привела к тому, что шесть сенаторов в течение первых шести лет работы были привлечены к ответственности.[568] Кроме того, отношения между сенаторами и высшими сановниками государства привели к определенной зависимости Сената от особ,[569] пользующихся покровительством императора. Часто сенаторы в своих решениях руководствовались мнением «верховных господ».[570]

В дальнейшем Сенат не был упразднен и не прекращал своей деятельности во время пребывания Петра в столице, как бы освобождая его от текущих дел управления. Этот законосовещательный орган осуществлял надзор за деятельностью коллегий, являлся судебно-апелляционной инстанцией. Его указы первое время распространялись наравне с указами именными. Такой порядок был прекращен после окончания военных действий, когда Петр I стал больше уделять внимания внутренним делам.[571]

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, который имел право докладывать царю об отступлении Сената от царских указов. С 1722 г. вводится должность экзекутора, в обязанности которого входило исполнение сенатских указов.[572] Наконец, в 1722 г. Петр I учредил должность генерал-прокурора, который должен был «накрепко смотреть, чтобы Сенат в своем звании праведно или нелицемерно поступал», и доносить императору о всех возможных нарушениях, допускаемых сенаторами.[573] Петр I называл эту должность «оком государевым».

Следовательно, хотя по полномочиям и составу Сенат и можно причислить к влиятельным учреждениям, однако никак нельзя назвать его органом, ограничивающим власть монарха. Более того, петровский Сенат не имел даже прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, ибо Петр не очень в нем нуждался.[574]

После смерти Петра I значение Сената постепенно уменьшается. В 1741 г. Анна Иоанновна предприняла попытку возродить Сенат в его бывших полномочиях, однако в 1756 г. Елизавета Петровна снова ограничила его функции. В 1763 г. Екатерина II, реализуя предложения Н. И. Панина, провела реформу Сената, ограничив его полномочия судебными функциями. В 1802 г., после создания министерств, Сенат стал высшим органом суда и надзора, а его глава – министром юстиции и одновременно генерал-прокурором. Таким образом, в XVIII и XIX вв. под именем Сената в России существовали различные учреждения. Место высшего законосовещательного учреждения в России занял Государственный Совет.

Петр I, ликвидировав Боярскую думу, частично заменил ее Сенатом и Ближней канцелярией Его царского Величества.[575]Кроме того, уже при Петре существовал тайный совет, занимавшийся преимущественно делами внешней политики. Петр, правда, находил, что этой компетенции недостаточно, и предполагал создать такую коллегию, которая являлась бы законодательным и высшим правительственным учреждением России.[576] Обеспокоенность Петра была понятна: у него не было наследника, достойного его устремлений.

В послепетровское время появляется целый ряд попыток создания подобных учреждений с функциями ближайшего к монарху совещательного органа. Среди них Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I в 1726 г. Он учреждался «в шести персонах»[577], которые были «по должности своей яко первые министры». «Президентом» Совета считалась сама императрица. В компетенцию Совета входило обсуждение всех важнейших государственных дел, вопросов внешней политики, законодательства, назначение новых налогов, высших должностных лиц, пожалование чинами и имениями, надзор за всеми коллегиями и судом, а также право помилования. При этом действия Совета полностью совпадали со сферами, где «власть монарха действует непосредственно». Однако этот орган был не самостоятельным учреждением, отдельным от верховной власти, а вспомогательным (подобно Боярской думе) при верховной власти. Сам по себе Совет не имеет никакой собственной власти, он действует только от имени монарха. Есть, правда, одна особенность – императрица обещала не принимать помимо совета доносов, но речь в данном случае шла о частных вопросах, а не об ограничении монаршей власти, поскольку Совет мог издавать законы, но монарх – принимать их помимо Совета.[578]

Верховный тайный совет был преобразован Анной Иоанновной в Кабинет – орган, подобный по своему значению Совету.[579]Кабинет был учрежден при дворе Ее Императорского Величества в 1731 г. Это был личный совет царицы, который состоял из трех министров «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел», решавшихся императрицей. Акты, подписанные всеми членами Кабинета, были равны высочайшим указам. В 1741 г., после воцарения Елизаветы Петровны, Кабинет был упразднен.[580]

В конце царствования Елизаветы был образован особый Совет – «Конференция министров при высочайшем Дворе». Он состоял из четырех человек и занимался решением вопросов, касающихся преимущественно внешней политики. В дальнейшем компетенция этого органа была расширена до «весьма важных государственных дел», и конференция начала вступать в конфликт разделения полномочий с Сенатом, однако это продолжалось недолго и закончилось со смертью Елизаветы. Более того, новый орган так и не приобрел характера постоянно действующего государственного учреждения.[581]

Конференция была заменена Петром III в 1762 г. Советом, который в том же году был преобразован Екатериной II в Совет при высочайшем присутствии. Однако царица, как и Петр, не нуждалась в учреждениях подобного рода.

При Александре I этот орган назывался «непременным Советом»,[582] пока, наконец, в январе 1810 г. Александр I по предложению М. М. Сперанского не преобразовал его в Государственный совет, в котором предполагалось рассматривать все законопроекты перед утверждением императора. Государственный совет не обладал законодательной инициативой, внесение в него законопроектов определялось волей императора. В его состав входили члены всех департаментов и министры по должности и назначаемые императором из числа высших сановников. Председательствовал на заседаниях сам царь или лицо, им назначенное.[583] Совет должен был рассматривать все внесенные министрами законопроекты, уставы, сметы и штаты государственных учреждений, важные государственные мероприятия. После одобрения решения Совета представлялись на утверждение государя, после чего «величайте утвержденное» мнение Государственного совета становилось законом.

Государственный совет состоял из четырех департаментов:

– департамента законов, который рассматривал законопроекты общегосударственного значения;

– гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства;

– государственной экономии, занимавшегося финансами, промышленностью, наукой, торговлей и др.;[584]

– военного, ведавшего военными делами.

Кроме того, с 1832 по 1862 г. существовал департамент Царства Польского, а в начале XX в. в его структуре был департамент промышленности, наук и торговли. Кроме департаментов, в структуру Совета входили канцелярия, комиссии, отделения.

Роль Государственного совета не всегда была одинакова. Окончательное определение его места в системе государственных учреждений как законосовещательной инстанции было осуществлено в царствование Николая I.[585] Однако в 80-е гг. XIX в. его роль падает, а свою основную функцию он делит с Комитетом министров.

После учреждения в 1906 г. Государственной думы Государственный совет, наряду с последней, получил право законодательной инициативы и стал полупредставительным органом. В это время Государственный совет состоял наполовину из членов, назначенных императором, наполовину – из выбранных сроком на 9 лет (от Синода – 6 человек, от губернских земских собраний – по одному человеку, от дворянских губернских и областных обществ – 18 человек, от академиков и профессоров университетов – 6 человек, от промышленников и торговцев – 12 человек, от Сейма великого княжества Финляндского – 2 человека). Выполняя функции верхней палаты парламента, совет обсуждал рассмотренные Государственной думой законопроекты до утверждения их императором.

Таким образом, укрепление самодержавия в России осуществлялось посредством усиления бюрократической роли аппарата управления и сопровождалось устранением всех политических сил в государственном аппарате и тех органов государства, которые могли противостоять царской власти или чем-либо ее ограничить. В связи с этим ни Сенат, ни Государственный совет, ни какой-либо другой орган Российской империи не могли претендовать на роль ограничителей абсолютной монархической власти, которая существовала в России более двух столетий.[586]