Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика

• Название: Льготная и поощрительная правовая политика
• Автор: Александр Малько
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-307-1

В книге впервые на монографическом общетеоретическом уровне исследуются актуальные аспекты льготной и поощрительной правовой политики: анализируется место и роль льгот и поощрений как стимулирующих взаимосвязанных юридических средств в правовом регулировании современных общественных отношений, показывается их сущность, виды, цели, функции, рассматривается механизм действия льгот и поощрений, их использование в различных правовых режимах в условиях формирования рыночной экономики, развития предпринимательства в России.

Монография предназначена для ученых-юристов, политологов, преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов юридических образовательных учреждений, работников государственного аппарата, предпринимателей. Она может быть использована в качестве учебного пособия по теории государства и права, политологии.

---

Конечно, в деле выстраивания правовой политики важную роль играет и Конституционный Суд РФ, который принимает решения, предопределяющие содержание многих положений нового законодательства. Речь, в частности, может идти об УПК РФ, поскольку законодатель не мог не учитывать содержащиеся в данных решениях выводы о неконституционности конкретных статей прежнего УПК РСФСР[70].

Вместе с тем «Конституционный Суд мог бы играть более активную роль в формировании и проведении российской правовой политики, служить образцом неукоснительной приверженности праву. Но, к сожалению, его статус под предлогом “невмешательства в политику” сильно принижен, он не может по собственной инициативе рассмотреть ни один вопрос, если даже этот вопрос касается вопиющего нарушения прав человека»[71].

Значительное место в выстраивании правовой политики занимают научно-исследовательские учреждения – Институт государства и права РАН и его филиалы (в частности, Саратовский филиал специально занимается исследованием проблем федеральной и региональной правовой политики и издает научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь»), Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и др. Складывается неплохая практика разработки концепций, связанных со стабильностью закона, с развитием российского законодательства[72] и т. д., которые разрабатываются с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, планов законотворческих работ общефедерального и региональных парламентов и других основополагающих документов.

В зависимости от доминирующих в ней юридических средств правовую политику можно делить на льготную, поощрительную (в том числе и наградную), рекомендательную, запретительную и т. п.

Прежде же чем рассмотреть льготную и поощрительную политику, необходимо основательно исследовать те юридические средства, с помощью которых данная политика осуществляется – льготы и поощрения.

Глава 2 Льготная правовая политика

1. Понятие, цели и функции правовых льгот

В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социальная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. По-новому отражаются в законодательстве и особые интересы субъектов, средством которых выступают правовые льготы.

В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, научно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т. д. Налогообложение – одна из главных функций Российского государства. И, думается, далеко не случайно в первой части Налогового кодекса Российской Федерации налоговым льготам посвящен целый раздел, что свидетельствует об особой значимости данного правового явления.

Актуализация в настоящее время правового стимулирования обусловила выдвижение на первый план льгот стимулирующего характера, придав им особый инструментальный статус. Создавая режим благоприятствования для осуществления инициативной деятельности субъектов, повышая уровень их позитивной активности, льготы становятся весьма распространенным юридическим средством, призванным содействовать проводимым реформам, способствующим эффективности экономики. Они широко используются в целях развития науки, образования, культуры, предпринимательства, благотворительности, инвестиционной деятельности и т. п.

Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует собой в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и юридический климат в обществе.

Льготы есть, прежде всего, социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной социально-экономической ситуации требуется радикально изменить систему льгот с тем, чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочисленные слои населения.

Кроме того, льготы все активнее используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования, государственной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает поддержку.

Однако льготы – неоднозначное явление. Они – проводник той или иной политики государства, важнейшее средство выражения предпочтений власти. Подчас бывает и так: меняется власть – меняются и льготы. Так, депутаты Ивано-Франковского горсовета в 2002 году на одной из своих сессий признали вояк дивизии СС «Галичина» участниками боевых действий «за свободу Украины» и одарили их надбавками к пенсиям и льготами при оплате коммунальных услуг[73]. То же, по сути, происходит и в некоторых прибалтийских странах. Например, пособники нацистов ныне находятся в Литве в гораздо более привилегированном положении, нежели ветераны антифашистской борьбы. Им предоставлены всевозможные льготы: бесплатный или льготный проезд в общественном транспорте, бесплатный отпуск лекарств, льготное медицинское обслуживание и т. д. Подобные льготы ветеранам войны, которые участвовали в боях на стороне антигитлеровской коалиции, не предоставляются[74].

Льготы дают такие возможности, за которые идет упорная борьба, доходящая до кровавых разборок. Примером того служат всем известные факты, связанные с Национальным фондом спорта, Фондом афганцев и т. п. Немало криминальных историй сопровождает деятельность организаций «льготников».

Весьма часто льготы используются как инструмент в политической борьбе, когда отдельные лидеры в период выборов делают ставку на «льготный» популизм, пытаясь расширить тем самым свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат.

Льготы – не только средство, но и объект политической борьбы. Ведь это борьба за исключения из правил. Многие хотели бы выйти из общих рамок и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы – предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. Наиболее яркими примерами вышеприведенного можно назвать лоббирование в Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина. В прессе в тот период справедливо отмечалось, что «несколько триллионов рублей оставят себе коммерческие структуры в результате умелого “подсовывания” под президентскую ручку своих льготных указов»[75].

Вместе с тем статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Первоначально проблема льгот, как это обычно и бывает, изучалась на отраслевом уровне в сфере трудового, гражданского, финансового, административного права, права социального обеспечения и т. п. Исследование данного правового института проводилось в рамках рассмотрения вопросов стимулирования труда, охраны труда женщин и несовершеннолетних, правового регулирования некоторых видов сделок, совершенствования финансового и налогового законодательства и т. д. Несмотря на это, многие авторы в большинстве случаев не рассматривали льготу в качестве самостоятельной правовой категории, отождествляя ее с такими сходными понятиями, как «государственная социальная помощь», «компенсация», «субсидия», «социальное пособие», «гарантия», «дозволение», «поощрение», «привилегия», «иммунитет» и др.[76] Те же работы, в которых льготы анализировались как самостоятельные юридические средства, ввиду связи последних с политикой, в значительной степени устарели[77].

С общетеоретических позиций проблема льгот исследовалась в ряде научных статей[78], кандидатской диссертации[79], появились и соответствующие главы в курсах лекций и учебниках[80].