Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика

• Название: Льготная и поощрительная правовая политика
• Автор: Александр Малько
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-307-1

В книге впервые на монографическом общетеоретическом уровне исследуются актуальные аспекты льготной и поощрительной правовой политики: анализируется место и роль льгот и поощрений как стимулирующих взаимосвязанных юридических средств в правовом регулировании современных общественных отношений, показывается их сущность, виды, цели, функции, рассматривается механизм действия льгот и поощрений, их использование в различных правовых режимах в условиях формирования рыночной экономики, развития предпринимательства в России.

Монография предназначена для ученых-юристов, политологов, преподавателей, аспирантов, магистрантов и студентов юридических образовательных учреждений, работников государственного аппарата, предпринимателей. Она может быть использована в качестве учебного пособия по теории государства и права, политологии.

---

В Послании 2002 года тоже содержатся основные направления правовой политики, которые выразились в следующих задачах: необходимости активного проведения административной реформы, модернизации судебно-правовой системы, гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний, борьбы с коррупцией и т. д.

Вместе с тем существует проблема исполнения данных президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Далеко еще не все, о чем говорится в посланиях, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом.

Правовая политика проявляется и в предложениях Президента РФ конкретных законопроектов, что осуществляется им в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы.

Утверждая своими указами различные концепции и доктрины, Президент РФ тоже участвует в формировании правовой политики. Речь идет, например, о Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года)[58], о Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года[59].

Законодательную политику проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно отмечено, что «политика – это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете»[60]. Особенно данный тезис относится к законодательной деятельности, в рамках которой формируется стратегия развития общества и государства.

Однако на сегодняшний день, к сожалению, одним из слабых звеньев в деятельности Государственной Думы является именно планирование рассмотрения и принятия законов. «В начале работы депутатского корпуса в 2000 году, – подчеркивает депутат Государственной Думы К. Косачев, – надо было принять план законотворческой работы хотя бы на период нынешнего созыва. Вместо этого она планировалась на сессию с помесячной разбивкой… Назрела необходимость поправок в регламент с тем, чтобы следующий созыв Государственной Думы мог работать уже на основе стратегического планирования рассмотрения и принятия законов, необходимых обществу». Отсюда делается обоснованный вывод, что «законодательная политика как таковая у нас проводится слабо… Вместо логичной системы, которая могла бы строиться на выдвижении тех или иных законопроектов исходя из насущных проблем страны (по иерархии), используется такой подход, когда частный, иногда субъективный и непрофессиональный взгляд на ситуацию порождает законопроект. В результате общество получает не закон (потому то законопроект в итоге идет в корзину), а новую проблему»[61].

Ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и субъектов Российской Федерации. В этих целях 21 мая 2002 года на совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации было принято решение о создании Совета законодателей при Президенте РФ. Думается, данная структура будет содействовать большей координации работы федерального и региональных парламентов, позволит внести единые плановые начала в их деятельность, упорядочит процессы законотворчества.

Более того, «для создания правовой базы долгосрочной государственной политики необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»[62].

В современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности, включающая следующие элементы: во-первых, основные приоритеты законотворчества должна определять специальная государственная комиссия, состоящая из Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти, которые вырабатывают перспективный план законотворческой деятельности; во-вторых, данный план и принятые в нем приоритеты нужно фиксировать в специальном федеральном законе; в-третьих, вся эта процедура должна осуществляться на основе Федерального закона «О нормативно-правовых актах», который необходимо в ближайшее время принять.

Правительство РФ тоже вносит свой вклад в формирование правовой политики, осуществляя право законодательной инициативы. Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом такого права должно быть Правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, в первую очередь, с тем, что Правительство будет исполнителем основной массы будущих законов[63].

В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации утверждает план своей законопроектной деятельности, в котором содержатся названия законопроектов, федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство РФ для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу.

Проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ готовит Министерство юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п. 83 Регламента Правительства Российской Федерации предложения по программам и планам законопроектной деятельности, вносимые в Правительство РФ, должны содержать:

а) обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую его общую характеристику и основные положения;

в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей – разработчиков законопроекта;

г) срок представления законопроекта в Правительство РФ;

д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Правительство Российской Федерации проводит определенную правовую политику и тогда, когда утверждает на своем уровне соответствующие концепции и доктрины. Так, Концепция внешней политики Российской Федерации[64] и Экологическая доктрина Российской Федерации[65], одобренные распоряжениями Правительства РФ, содержат, несомненно, и правовые начала и вполне могут быть весьма полезными и для правотворческих и правоприменительных структур.

Кроме высших органов законодательной и исполнительной власти в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия. Именно высшие судебные органы должны осуществлять судебную политику, представляющую собой комплекс целенаправленных долгосрочных мер по реформированию и оптимизации судоустройства и судопроизводства. Судебно-правовая реформа, о которой так много говорили в постсоветский период, к сожалению, ничего общего с правовой политикой не имела. Потому и провалилась.

«Судебная же политика, – отмечает С. В. Боботов, – по своей сути выражает принципиальную направленность судебной деятельности на определенном этапе развития общества»[66]. Наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнения существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т. д. – все это поле судебной политики, которая проявляется в том числе как результирующая индивидуальных решений каждого из действующих судей[67].

В частности, Верховный Суд РФ активно включается в осуществление судебно-правовой политики. В этой связи его Председатель В. М. Лебедев отмечает, что «еще в 1991 году мы рекомендовали судам субъектов Федерации принимать заявления на аресты и продление срока содержания под стражей к своему производству в качестве меры пресечения. Это не регламентировалось тогда никаким законом, но именно подобная практика спустя всего полтора года легла в основу нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, а впоследствии стала одним из основных конституционных прав каждого гражданина: только на основании постановления суда сегодня он может быть задержан или арестован»[68]. Верховный Суд РФ работает на опережение, принимая в последнее время постановления и по тем вопросам, по которым еще даже не наработана судебная практика. «Буквально 20 января, – подчеркивает В. М. Лебедев, – мы приняли постановление Пленума ВС о некоторых вопросах, возникающих с предстоящим принятием нового Гражданского процессуального кодекса и введением его в действие. Обычно подобные постановления принимаются, когда уже наработана определенная судебная практика, но здесь мы решили несколько опередить события. Есть необходимость по некоторым основным положениям сориентировать суды в применении этого объемного документа заранее»[69].