Дмитрий Пятков - Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

• Название: Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях
• Автор: Дмитрий Пятков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-263-6

Книга является одной из первых монографий новейшего периода российской истории, посвященных комплексному исследованию участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Наряду с этим в монографии дается развернутое понятие такого феномена в отечественном праве, как разграничение публичной собственности. Предлагаются пути решения многих общеправовых и межотраслевых проблем, вызванных участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в правовых отношениях (гражданских, административных, финансовых и др.). Значительная часть работы посвящена истории правового регулирования участия публичных собственников в имущественных отношениях, сравнительному анализу законодательства некоторых субъектов Российской Федерации по вопросам управления публичной собственностью.

Для ученых, аспирантов и студентов юридических специальностей, юристов-практиков, специализирующихся по вопросам права собственности, государственного управления, участия публичных образований в гражданском обороте, а также для всех, кто сталкивается с деятельностью публичных собственников. Может быть использована в учебном процессе в рамках курсов государственного, гражданского, административного и предпринимательского права.

---

В-третьих, специфика Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при их вступлении в гражданское правоотношение не может привести к нарушению равенства участников этого отношения.

Таковы некоторые исходные положения гражданского законодательства о Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях. Основополагающие юридические нормы об участии в гражданских правоотношениях Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований не оставляют места для проявления этими лицами ни суверенитета, ни публичной власти. Другими словами, ни один субъект гражданского права не обладает сущностными признаками государства. Если даже предположить, что государство вступает в гражданские правоотношения, то это вступление сопровождается утратой возможности проявлять публичную власть в таких отношениях. Власть при отсутствии возможности ее проявить означает безвластие. Тождество явлений (государство до вступления в гражданские правоотношения и после этого) нарушается.

Выше уже была приведена точка зрения С. Н. Братуся на правосубъектность государства в сфере гражданских правоотношений. По его мнению, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет, властной гражданской правоспособности не существует. Верный вывод С. Н. Братуся об отсутствии властной гражданской правоспособности сегодня имеет все же иные основания. Пределы и формы хозяйственной активности хотя и закреплены в ГК РФ (в правовом акте государства), но имеют конституционное происхождение. Именно Конституцией РФ установлено равенство всех форм собственности, а значит, равенство собственников во владении, пользовании и распоряжении имуществом (ст. 8). К принятию Конституции РФ государство отношения не имеет, как не имеет отношения к принятию собственного учредительного акта любая правосубъектная организация (организация как субъект права появляется после оформления учредительных документов). В отличие от предыдущих конституций, действующая Конституция РФ принята всенародным голосованием. Самоограничение государства заменено ограничением со стороны общества. Такое ограничение выражается не в том, что государство лишается каких-то возможностей в момент вступления в гражданские правоотношения, а в том, что оно в эти отношения не допускается, сохраняя за пределами гражданских правоотношений все свои признаки.

Общие положения гражданского законодательства о лицах не позволяют вести речь о государстве как о субъекте гражданского права. В гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация и субъекты РФ как публично-властные организации, не города, районы, села как организации, способствующие выражению власти народа. Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью. Единство наименования различных субъектов права свидетельствует об их тесной функционально-правовой связи. Но такое единство не означает тождества. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в гражданских правоотношениях – это не государство в гражданских правоотношениях.

М. М. Богуславский отмечает: «В западной юриспруденции была выдвинута теория „расщепления“ государства в тех случаях, когда оно выступает в имущественных отношениях, на два лица: если оно действует в силу своего суверенитета, то это одно лицо, субъект властвования, а если оно заключает сделку, то это уже другое лицо, которое должно быть приравнено к прочим юридическим лицам»[125]. Нетрудно заметить, что по существу здесь говорится о двух субъектах права. Лицо в праве – это субъект права, два лица – два субъекта. Не физическое лицо может быть определено (установлено) по его правоспособности. Четкое разграничение государства и гражданской правосубъектности вернее объяснить наличием двух субъектов права, а не двуличием одного субъекта. Двуличие – нездоровое явление, в том числе и в юриспруденции.

Лишь как недоразумение следует рассматривать содержание ст. 582 ГК РФ, согласно которой пожертвования могут делаться «государству и другим субъектам гражданского права». В общих положениях ГК РФ государство не названо среди субъектов гражданского права (подраздел 2 «Лица»). Единство терминологии в приведенной норме нарушено. Совершенно неясно: о каком из субъектов, названных в общих положениях ГК РФ, идет речь; зачем потребовалось особо выделять государство. То же следует сказать о ст. 239 и 240 ГК РФ, в соответствии с которыми государство может приобрести право выкупа недвижимости и культурных ценностей. Упоминание о государстве как покупателе имущества во всяком случае не соответствует общей направленности ГК РФ на разграничение правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Термин «государство», который крайне редко встречается в ГК РФ, следует рассматривать в качестве технической ошибки законодателя, но не в качестве подтверждения гражданской правоспособности государства. Проблема не только в том, что указанный термин трудно соотнести с каким-либо субъектом гражданского права. Если исходить из того, что термин «государство» имеет отношение к тем субъектам гражданского права, которые названы в главе 5 ГК РФ, следует признать: право выкупа недвижимости и культурных ценностей могут приобрести только Российская Федерация и республики. Другие субъекты РФ (не названные в Конституции РФ государствами), а также муниципальные образования такой возможности оказываются лишенными. Этот вывод будет единственно верным, если считать, что законодатель не ошибся, употребив термин «государство». В то же время в соответствии со ст. 239 ГК РФ с требованием об изъятии недвижимого имущества может обратиться в суд не только государственный орган, но и орган местного самоуправления. Однако орган местного самоуправления не является органом какого-либо государства, т. е. единственного субъекта, имеющего возможность приобрести право выкупа в соответствии со ст. 239 ГК РФ. Каким образом, от чьего имени орган местного самоуправления может требовать выкупа, не будучи органом государства?

Столь же ошибочным следует признать нормативное обособление Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований от юридических лиц. Не существует препятствий, чтобы отнести Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования к числу юридических лиц, что фактически сделано п. 2 ст. 124 ГК РФ. Принципиальных различий между организациями, названными в главе 4 ГК РФ «Юридические лица», и лицами, перечисленными в главе 5 ГК РФ, не существует. По определению Г. Ф. Шершеневича, юридическим лицом является «все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны закона способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права»[126]. Субъекты права могут быть лицами физическими и не физическими, т. е. юридическими. Такова аксиома учения о субъектах права, и отказываться от нее нет никаких оснований. Специфика различных правосубъектных организаций может быть подчеркнута и должным образом отражена с использованием более обширной классификации юридических лиц.

Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в гражданском праве именуются не государства, не какие-либо иные публично-властные организации, а организации, объединения людей, публичной властью не обладающие, наделенные имуществом на праве собственности и гражданской правосубъектностью. Эти организации можно обозначить общим для них термином – хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации – это юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях.

Хозяйственные публичные организации созданы не государством, не действующими в обществе публично-властными организациями, а членами общества. Несмотря на то что публично-властные и хозяйственные публичные организации созданы членами одного и того же общества, результаты объединения людей различны, как различны цели объединения.

Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождество субъектов права, действующих через этих лиц. Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации. Механизму участия хозяйственных публичных организаций в правовых отношениях посвящен следующий параграф настоящей главы. Здесь же отметим, что сущностное различие решений, принимаемых указанными выше должностными лицами, обусловлено несовпадающей правосубъектностью государства и хозяйственной публичной организации. Тождество лиц, принимающих решения, является, быть может, оптимальным, но не единственным вариантом организации управленческой деятельности. Можно назвать и другие случаи такого тождества, например, единство в управлении государственным органом и одноименным учреждением, что уже было отмечено нами ранее в связи с утверждением Д. Н. Бахраха о мнимом участии государственных органов в гражданских правоотношениях.