Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Поэтому, как справедливо отмечают В. А. Рыжов и Б. А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии».[274]

В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединенных комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов[275] в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и по лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов, бюджетная, торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам, вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая, иностранным делам; по правительственным вопросам: юридическая, по труду и по людским ре сурсам; по регламенту и административным вопросам, вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В палате представителей 22 комитета.

В Италии палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии комитетов больше 20, причем создание комитетов по делам Европейского Союза, по иностранным делам, по обороне и по петициям (комитет по петициям, кстати, имеется и в Европейском Парламенте; он призван аккумулировать различного рода обращения граждан) обязательно, ибо специально предусмотрено Основным законом ФРГ (ст. 45, 45-а, 45-с соответственно). В однопалатном парламенте Швеции – Риксдаге на основе Акта о Риксдаге образуется 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам.[276]

Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности публичных заседаний палат высшего представительного учреждения комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. «Нередко парламентские комитеты, – справедливо отмечает А. А. Мишин, – решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и Сенатом».[277]

Аналогичной точки зрения придерживаются С. В. Боботов и И. Ю. Жигачев, вполне обоснованно полагая, что именно комиссии Конгресса, хотя они и не упоминаются в Конституции, служат кухней американского законодательного процесса. «Если бы не было комиссий, – подчеркивают ученые, – Конгресс не мог бы рассмотреть и малой части законопроектов, вносимых на каждой сессии».[278]

Кроме постоянных комиссий (комитетов), могут создаваться временные комиссии (комитеты) для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии с целью проведения парламентских расследований каких-либо дел.

Постоянные комитеты (комиссии) в зависимости от их численности создают небольшие рабочие группы, поскольку, по мнению известного французского профессора Б. Шантебу, численность палат существенным образом затрудняет их деятельность. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии.[279] Другой видный французский ученый П. Пакте также считает, что эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности.[280]

Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж. Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с ее стороны.[281]

В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы).[282]

Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989–1991 гг., а также Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990–1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа.

Каждый из депутатов стремился донести до всего собрания не только принципиальные соображения, но и нюансы своей позиции (при этом зачастую действительно существенные различия или сходство в позициях терялись). В результате этого в ряде случаев даже на утверждение повестки дня уходило очень много времени.

В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проще, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур – фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей Совет палаты, а также комитеты и комиссии. Относительная простота устройства была обусловлена, прежде всего, тем, что в отличие от нижней палаты Совет Федерации два срока работал на непостоянной основе.

Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано также и с тем, что верхняя палата по своей природе – выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Интересно отметить, что в Совете Федерации первого созыва политические группировки были – можно, в частности, упомянуть депутатскую группу «Конструктивное сотрудничество» (33 депутата), в которой преобладали коммунисты. Хотя на момент формирования верхней палаты второго созыва в ней оказалось довольно много представителей различных политических партий (так, едва ли не треть «сенаторов» являлась членами НДР), но ни одно политическое объединение так и не было зарегистрировано. Структура Совета Федерации второго созыва отражала тот очевидный факт, что верхняя палата имела лоббистскую, а не политическую природу.[283]

Компоненты данного устройства – комитеты и комиссии Совета Федерации – имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Принципы формирования первого Совета Федерации России во многом предопределили состав его депутатского корпуса и осо бенности его структурирования.[284] Во-первых, в отличие от Государственной Думы кристаллизация депутатского корпуса не предшествовала моменту избрания, а могла реально начаться только в стенах самого СФ. Отсюда – неизбежность более длительного процесса взаимной «притирки». Во-вторых, структурирование не могло происходить на партийной основе, что объяснялось целым рядом причин. На выборах в СФ избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов Совета Федерации.

Организационная структура СФ первого созыва, в соответствии с Регламентом,[285] помимо Председателя Совета Федерации и трех заместителей Председателя Совета Федерации, включала 11 комитетов и одну комиссию (Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по социальной политике; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по вопросам науки, культуры и образования; Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов; Комитет Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам).