Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

По мере развития парламентаризма выявлялась такая категория представительства, как территориальное и национально-территориальное представительство. Как правило, они воспринимались в единстве. Далеко не везде, как в нашей стране, национальный фактор отражался в организационном оформлении представительства. Да и у нас наименование в Верховном Совете СССР одной из палат Советом Национальностей отнюдь не означало, что она формируется лишь из граждан какой-то определенной национальной принадлежности. К тому же квоты избрания депутатов определялись по принципу: от союзной республики – 32, от автономной республики – 11, от автономной области – 5, от автономного округа – 1. Таким образом, это было все же национально-территориальное представительство, и депутатом мог стать представитель любой национальности, проживающей на данной территории. Что касается других стран, то и в федеративных и в унитарных государствах представительство в общегосударственном парламенте является территориальным – от субъектов федерации или от административно-территориальных единиц высшего уровня.

К чему же пришли страны в своем большинстве в новое время, в т. ч. и Россия? Прежде всего, это отказ от производственного принципа выдвижения кандидатов, теперь в России исключительно территориальные выборы. В Советском Союзе в начальный период перестройки применили такой вариант корпоративного представительства, как избрание части депутатов вновь созданного верховного представительного органа государственной власти – Съезда народных депутатов СССР от компартии и иных общественных организаций (профсоюзов, комсомола и т. д.). Это позволило вовлечь во власть и политическую жизнь страны свежие силы. Но в своем большинстве новоявленные депутаты не стали представителями своих организаций, они, все же, не только назывались народными депутатами СССР, но и реально выступали в общенародных, общегосударственных интересах (так, избранный Академией наук СССР народным депутатом академик А. Д. Сахаров предлагал реформы политической системы страны, проект новой Конституции СССР и др.). Вместе с прекращением существования СССР осталась в истории и эта система представительства. Можно предположить, что в любом случае она не просуществовала бы недолго, поскольку созданный из ее среды Верховный Совет СССР стал действовать на постоянной основе с зачатками профессионального парламентаризма, являя собой прообраз будущего союзного парламента. К тому же в Российской Федерации, которая единственной из союзных республик ввела у себя также Съезд народных депутатов РСФСР, он формировался путем избрания депутатов по территориальному принципу.

Итак, в Россию пришла система территориальных выборов. В свою очередь, в стране в организации выборов и представительства нового времени можно наблюдать «перетягивание каната» между двумя подходами: общедемократичское представительство и партийно-политическое представительство.

Это деление несколько условно, но, все же, имеет право на существование. Суть общедемократического представительства состоит в том, что любой гражданин, достигший соответствующего возраста, может выдвигаться в качестве кандидата по избирательному округу; кандидата могут выдвигать также политические партии и иные общественные объединения. Партийно-политическое представительство состоит в том, что кандидатов или списки кандидатов в депутаты выдвигают исключительно политические партии.

Характерно, что и общедемократическое представительство, и партийно-политическое представительство претендуют на то, чтобы считать себя представительством народа, т. е. всего населения страны, независимо от его социальной расслоенности.

Конечно, партийно-политическое представительство незамедлительно заслужило упрек в том, что никакое оно не общенародное представительство, а представительство соответствующей политической партии. И формально для этого есть полные основания: кандидатом становится член партии; после избрания он становится членом фракции данной партии в представительном органе; он обязан голосовать за партийные предложения и проекты в представительном органе; в противном случае его могут лишить членства в данной фракции и поставить перед лишением депутатского мандата. Т. е. получается, что на словах можно объявить и всю партию, и ее депутатов представителями народа, на деле же даже при наличии большинства депутатских мест в парламенте и наличии «титула» правящей партии (не предусмотренного конституционным правом) это все-таки лишь «образное» народное представительство.

Понимая, что надо как-то выходить из положения, представители правящей партии придумали и включили в избирательное законодательство нормы о том, что и беспартийные могут стать депутатами, в тч и Государственной Думы, по спискам политических партий. Для этого требуется: заявить о своем желании в обращении к региональной организации партии; иметь в письменной форме поддержку минимум десяти членов данной партии по месту своего проживания; получить поддержку в виде решения региональной конференции и ее обращения к руководящему федеральному органу партии; решение данного органа о включении «страждущего» в партийный список. Увы, каждая и все в совокупности эти процедуры унизительного характера могут закончиться отказом беспартийному, в том время как федеральный руководящий орган партии по своей инициативе навключает в партийный список известных спортсменов, артистов, а также просто богатых людей для «представительности» (читай в данном случае – антуражности) партийного списка. В общем, ничего из такой линии на повышение народной представительности партийных депутатов не получается.

В целом все-таки можно было бы констатировать то, что, как и другие страны, Россия ушла от чисто социального представительства к общенародному представительству (пусть и при сильном влиянии партийного многообразия), если исходить из формальных критериев принадлежности избранных лиц к тем или иным слоям общества. Но есть один фактор, который существенно влияет на то, кому быть представителем, и в сильной степени погружает нас в систему отношений «богатые – бедные» – преимущественно частное финансирование выборов в России. Оно делает доступным занятие выборных постов лишь для относительно небольшой группы людей.

Переходя к политическому представительству, надо четко понимать, что научная его оценка может не совпадать с взглядами политиков. Суть вопроса состоит в двух разных и противоположных подходах:

а) создатели политических или политизированных организаций убеждены в том, что их официальные идеи как раз и есть идеи народа, просто организация их четко оформила и выразила; соответственно, как организация в целом, так и ее люди в органах публичной власти представляют интересы всех граждан, иначе говоря, организация и особенно партия вправе считать себя общенародным представительством;

б) иной взгляд состоит в том, что политизированная организация, в т. ч. и политическая партия, представляет определенную идеологию, систему воззрений, и это именно ее идеология, воззрения; можно повлечь за собой часть общества, однако это не будет весь народ.

По нашему мнению, объективный фактор, который заставляет весьма осторожно относиться к первому подходу, связан не столько с ценностью идеологических постулатов (они могут быть весьма привлекательными), сколько с амбициями политических организаций – уж очень они хотят, чтобы их идеи стали всеобщими и к тому же государственными, а то и государственно-обязательными. Отсюда и борьба за овладение государственной машиной и превращение ее в орудие достижения политических целей, и оттеснение своих соперников не только силой своего влияния, но и правовыми средствами (государственный запрет других взглядов, организаций, средств массовой информации и т. д.).

Наиболее ценный способ не допускать этого состоит в закреплении конституционно-правового равенства всех идеологий (кроме мракобесия и человеконенавистничества), соответственно политического многообразия и многопартийности (см., напр., ст. 13 Конституции РФ). Естественно, это не исключает фразеологии политических организаций, доказывающих, что они, мол, есть «самые-самые» общенародные представительства. Ноосфера призывов не есть превращение партий в общегосударственное представительство.

Говоря о представительстве интересов, приходится касаться и еще одной, несколько щекотливой, проблемы: исходить ли из того, что существует официальное представительство, т. е. оно юридически оформлено; либо же неизбежно всегда, так называемое, теневое представительство.

Не будем закрывать глаза на то, что упоминалось выше: при системе частного финансирования выборов неизбежно то, что при наличии официального представительства от голосовавших есть еще и представительство «денежных мешков»; при включении кандидата в партийный список и его победе по пропорциональной системе выборов избранный депутат помнит, благодаря кому он попал в палату; при направлении лица в качестве члена Совета Федерации не забываются «благодетели» и т. д. Все это неизбежно, и хорошо хотя бы то, что известно и что предлагается облечь в отношения лоббизма.