Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

Вероятно, такие сомнения возникали не раз, и не случайно появился новый Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[68]. При внешне очень похожей начальной части акта мы можем видеть резкое уменьшение количества показателей, по которым оценивается эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Теперь этих показателей всего 12, однако они тоже удивляют своей широтой и неконкретностью: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; численность населения; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в т. ч. микропредприятиями и индивидуальными предпринимателями; реальные располагаемые денежные доходы населения; смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; доля детей, оставшихся без попечения родителей – всего, в т. ч. переданных не родственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение)), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов и т. п.

Нечто подобное мы видим и при формулировании критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления, причем поражает и то, что оценивают такую эффективность органы государственной власти при конституционной отделенности от них муниципальных органов.

Для этой цели принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[69]. Указом утвержден перечень показателей, а Правительству РФ предписано разработать дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в т. ч. показатели, необходимые для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период; методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов предписывается ежегодно представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. А органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано выделять из бюджетов субъектов Российской Федерации гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Перечень первоначально (в 2008 году) утвержденных показателей эффективности, состоящий из 32 пунктов, по аналогии с перечнем для органов власти субъектов РФ, также поражает своим общим характером и неконкретностью.

В редакции от 14 октября 2012 г. перечень сокращен до 13 позиций, из них также не очень ясно, в чем заслуга муниципальных органов в достижении соответствующих показателей, например: число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций; доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения; доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района); доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо– и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района), в уставном капитале которых составляет не более 25 %, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района); удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека); удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных).

Завершая рассмотрение вопроса об эффективности осуществления публичной власти, обобщенно отметим, что некоторые показатели хозяйственно-экономического профиля могут быть скромными, но их отличает стабильность, что для населения важнее – например, дело должно быть не в объеме сфере торгового оборота, а в обеспечении населения; другие показатели важны не по факту, а по усилиям государственных органов и органов местного самоуправления в их достижении (недостижении) – например, обеспечение рабочими местами может быть за счет крупного строительства федерального масштаба, и роль региональных, муниципальных органов скорее в том, чтобы обеспечивать питание и условия жизни для появляющихся на территории работников.

Критериями эффективности деятельности органов публичной власти очень сложно охватить само качество власти. Здесь нельзя обходиться только анкетными опросами населения. Несмотря на то, что они сами по себе полезны, достаточно очевидно, что любой опрос можно «удачно» сформировать и получить те показатели, в которых органы власти заинтересованы. Полагаем, что институты консультативной демократии должны быть максимально активизированы, особенно в их публично-гласных вариантах в виде публичных слушаний, собраний граждан, выступлений и отчетов депутатов и должностных лиц органов государственной и муниципальной власти.

§ 6. Персонализация и представительство как важнейшие факторы осуществления публичной власти

Постановка данной проблемы крайне важна: чтобы мы ни говорили о субъектах власти и связывали их с органами, с коллективным участием в реализации задач власти, все равно так или иначе это приходится связывать с теми, кто конкретно участвует в соответствующих процессах.

Таким образом, неизбежна персонализация власти, т. е. разговор о тех, кто ее осуществляет или способен, может осуществлять. В целом на этом вопросе концентрируются политологи, социологи, психологи; они немало сделали и делают для показа «портрета» тех, кто приходит во власть и ее осуществляет[70].

Естественно, у большой проблемы персонализации власти есть и правовые аспекты. Однако, как это ни парадоксально, они в меньшей степени связаны с такими факторами, как образовательная, морально-нравственная (этическая), культурная и даже политическая подготовленность к реализации функций власти.

Или скажем так: названные факторы либо вытесняются из нормативных правовых решений, либо облекаются в правовые предписания, что само по себе мало что дает. Поясним оба названных аспекта:

1. Так, в советский период отечественной истории популярным тезисом, характеризующим отношения депутатов (и представительных органов власти в целом) и народа, населения, была категория «доверие». Она выражалась в следующем: чтобы стать депутатом, надо было заслужить доверие народа, избирателей; в процессе выполнения своих функций и задач надо было оправдывать доверие; соответственно утрата доверия вела к тому, что избиратели могли досрочно отозвать депутата и далее избрать нового своего посланника в орган власти. Достаточно простое в обыденном толковании понятие «доверие» предполагало действия в соответствии не только с нормами права, но и этическими требованиями. Так, депутат мог утратить досрочно свои полномочия и за то, что не посещал сессий без уважительных причин, и за, так называемое, «бытовое разложение» – пьянство, дебош, мелкое хулиганство, избиение членов семьи и т. п. Иначе говоря, предполагалась высокая моральная планка поведения депутата, ее несоблюдение вело к применению правовой санкции. Однако в последние годы советского периода, и тем более в постсоветское время, о «доверии» со стороны избирателей как факторе персонализации участника власти перестали говорить, а основанием для возбуждения вопроса об отзыве стало правонарушение, причем доказанное судебным решением.