Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

Изложенное позволяет кратко суммировать основные признаки, характеризующие Агентство как юридическое лицо.

1. Изначальными предпосылками, сделавшими необходимым создание Агентства, являются: наличие общественно значимой потребности и неспособность удовлетворить эту потребность посредством свободной предпринимательской деятельности, ориентированной на максимизацию прибыли.

Агентство предназначено действовать на некоммерческой основе, без намерения получить прибыль от исполнения своих функций. Вместе с тем цели деятельности Агентства, в отличие от классической некоммерческой организации, носят ярко выраженный публичный характер. Его функции не просто «общественно полезны», как у некоммерческих организаций. Они являются частью системообразующих мер государства по обустройству банковской системы, а Агентство позиционируется в качестве одного из агентов государства по осуществлению финансовой политики в стране в целом.

Являясь строго целевой, правоспособность Агентства выражается в совокупности полномочий, от осуществления которых оно не вправе отказаться в одностороннем порядке и переключиться на иную деятельность, в отличие от коммерческой организации.

2. Агентство создано федеральным законом и им же может быть ликвидировано. Его правовой статус определен тем же федеральным законом, что исключает наличие у него учредительных документов, необходимых для обычного юридического лица.

3. Функции Агентства являются продолжением функций органов государственной власти, и в частности, Банка России. Решения последнего – «стартовый сигнал» для разворачивания действий Агентства, которые осуществляются под оперативным контролем этого надзорного органа и иных органов государственной власти. Одновременно Агентство формально не является органом государственной власти, что позволяет ему проводить государственную политику без финансовых и организационных обременений, свойственных функционированию государственного аппарата.

4. При осуществлении своих публичных функций Агентство обладает определенными властными полномочиями по отношению к иным участникам гражданского оборота.

5. Имущество, находящееся в распоряжении Агентства, принадлежит ему на праве собственности и используется исключительно для выполнения порученных функций.

Комбинация указанных признаков является необычной для гражданского права: она не может быть уложена ни в одну из классических организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Вместе с тем, как представляется, потребность в подобных организациях нельзя вывести из соображений сугубо цивилистического характера. Эта необходимость вытекает из реалий экономического развития страны на современном этапе, которые требуют уточнения роли государства в таком развитии.

До недавнего времени российская финансово-правовая наука отмечала, что финансовая деятельность государства осуществляется только в рамках финансово-бюджетной системы страны. Вместе с тем сейчас возникают новые формы финансовой деятельности государства, и в частности, с использованием особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью государственного аппарата. Агентство – один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые трансформируются в разновидность публичной собственности.

Таким образом, Агентство следует признать субъектом не столько гражданско-правовых, сколько публично-правовых отношений. Как представляется, указанное свойство – доминирующее при определении правового статуса Агентства. Это дает основание отнести его к одной из разновидностей института, известного как «юридическое лицо публичного права». Напомним, тема юридического лица публичного права активно обсуждается в правовой литературе[41]. Сторонники введения указанного института в научный оборот обоснованно полагают, что термин «юридическое лицо» выходит за пределы гражданского права и активно применяется для характеристики юридических лиц, которые не вписываются в современную цивилистическую конструкцию.

В современной России, согласно действующему законодательству, наряду с Агентством существуют и иные юридические лица, выполняющие публичные функции. Общественная значимость последних такова, что эти организации созданы актами высшего представительного органа и их основные правомочия как юридических лиц прямо прописаны именно в данных актах (например, Банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации).

Категория «юридическое лицо публичного права» как нельзя лучше отражает их сущность и предназначение. Не являясь органами власти, они выступают носителями государственной воли в важнейшем секторе экономики – на рынке финансовых услуг. Для реализации такой воли они наделены властными полномочиями, свойственными органам власти, и одновременно (но за пределами властных полномочий) активно используют рыночный инструментарий, в том числе необходимые институты гражданского права.

Вместе с тем правовой статус каждого из них существенным образом отличается друг от друга и не может быть институирован в рамках какой-либо организационно-правовой формы. Да и не имеется веских оснований изобретать для каждой из этих организаций уникальную форму. Ведь сама необходимость применения категории «организационно-правовая форма» вызвана, как представляется, теми же причинами, что и необходимость типизации массовых явлений: наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм. Если же необходимый набор признаков уникален, т. е. соотносится не с массой, а с единичным проявлением, то отсутствует и необходимость конструировать специальную организационно-правововую форму.

Изложенное позволяет выдвинуть гипотезу – основная потребность использования категории юридического лица публичного права может состоять в том, чтобы обозначить немногочисленный ряд уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций.

С учетом изложенного, как представляется, институт юридического лица публичного права как инструмент участия государства в экономических отношениях должен найти достойное место в российском законодательстве.

В.В. Кесслер РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОТЕНЦИАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

Введение. Теоретическое основание

С момента создания первой государственной корпорации в России появилось множество научных публикаций о юридической природе прав собственности на имущество, переданное государственным корпорациям (ГК)[42].

Поскольку согласно п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[43] (далее – Закон об НКО) имущество ГК является ее собственностью, а ГК не имеет членства и может быть учреждена только государством, в центре большинства исследований стоит вопрос: является это имущество частной[44] или государственной собственностью[45], либо формой собственности sui generis[46]? Если предположить, что переданное имущество становится частной собственностью, ставится дополнительный вопрос: является ли передача государственного имущества ГК новой формой приватизации[47]?

Безусловно, юридико-догматическое определение имущественных отношений этой новой и беспрецедентной организационно-правовой формы важно и необходимо. Настоящая статья, однако, попытается приблизиться к этому феномену с другой стороны. В дальнейшем данные имущественные отношения будут анализированы с помощью экономической теории права. Этот подход позволит осуществить не только практически ориентированный анализ прав собственности, но и оценку потенциала эффективности анализированной организационно-правовой формы. Такой подход, естественно, не может заменить юридическую дискуссию, но может оказаться ценным дополнением.

Экономическая теория права

Теоретическим основанием данного исследования служит экономическая теория права (ЭТП)[48], представляющая собой попытку применить инструментарий экономической науки к юридическим вопросам[49]. Первичной задачей ЭТП является прогнозирование последствий принятия законов на основе экономической модели поведения, которая исходит из рационально ведущего себя индивида, стремившегося к максимизации выгод[50]. На базе предположений ЭТП изменения законодательства способны вызвать изменение поведения, поскольку они создают стимулы для желательного и ограничения для нежелательного поведения[51]. Инструментарий экономики дает юриспруденции возможность прогнозировать индивидуальное поведение на базе изменившихся стимулов[52]. При исследовании различных законных распределений прав собственности ЭТП пользуется достижениями теории прав собственности, которая является частью новой институциональной теории (неоинституционализма)[53].