Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

• Название: Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
• Автор: Сборник статей
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1083-1

Сборник статей, посвященных исследованию правового статуса государственных корпораций, продолжает серию публикаций в сфере конституционной экономики. Ответственный редактор сборника – руководитель Лаборатории конституционной экономики ГУ «Высшая школа экономики» Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, в числе авторов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» доктор юридических наук A.B. Турбанов, специалисты в области административного права – A.B. Винницкий и Э.В. Талапина, гражданского и предпринимательского права – Д.В. Пятков, А.Я. Курбатов, В.В. Бондаренко, В.П. Мозолин, В.В. Долинская, в области конституционного и финансового права – H.A. Шевелева, в области экономического анализа права – В.В. Кесслер (юридический факультет Гумбольдского университета, г. Берлин) и другие авторы.

Данные о госкорпорациях как правовом явлении, полученные совместными усилиями специалистов в области административного, гражданского права, экономического анализа права, обобщаются на основе применения методов конституционной экономики – нового научно-практического направления, образовавшегося на стыке конституционного права и экономики.

Авторов объединяют выводы о том, что вопрос, надо ли сохранять госкорпорации как самостоятельную организационно-правовую форму, необходимо решать не только исходя из внутренней логики гражданского права, но и руководствуясь положениями конституционного права. Межотраслевой юридико-экономический анализ проблем госкорпораций позволяет обосновать следующий вывод: система юридических лиц должна быть подвергнута корректировке путем признания в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц публичного права.

---

В этой связи было бы уместным определить, статус того юридического лица, которое могло бы адекватным образом реализовать функции, исполняемые государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство).

Согласно федеральным законам Агентство выполняет три взаимосвязанные функции: 1) управляет системой обязательного страхования вкладов; 2) участвует в предупреждении банкротства банков; 3) осуществляет полномочия ликвидатора кредитных организаций (конкурсного управляющего).

Существующий правовой статус Агентства характеризуется следующими основными чертами:

учреждается государством на основании федерального закона;

является некоммерческой организацией и имеет специальную правоспособность;

формирует свое имущество за счет имущественного взноса Российской Федерации (меньшая часть), а также обязательных взносов банков – участников системы страхования вкладов (большая часть);

владеет имуществом на праве собственности, которое вправе использовать лишь для решения порученных задач;

обладает определенными властными полномочиями по отношению к банкам, вовлеченным в его деятельность;

осуществляет свои функции под контролем государства и его органов.

При анализе правового статуса Агентства прежде всего возникает вопрос: могут ли страхование вкладов, предупреждение банкротства банков, а также их ликвидация осуществляться исключительно как частная предпринимательская деятельность?

Классическая экономическая доктрина рассматривает рынок как саморегулируемую систему, способную посредством предпринимательской деятельности удовлетворить любую общественную потребность вне зависимости от ее значимости и остроты. Безусловно, свобода экономической деятельности как конституционный принцип (ст. 8 Конституции Российской Федерации) является важным условием построения рыночных отношений, а, следовательно, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем, как показывает практика, возможности рынка и предпринимательства в решении некоторых масштабных задач, стоящих перед обществом и социальным государством, не безграничны.

Правовые возможности участия частного бизнеса в страховании вкладов и оздоровлении банков изначально существовали в российском законодательстве. Так, ст. 970 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривала институт страхования вкладов, который должен носить частноправовой характер. Вторая редакция Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (февраль 1996 г.) предлагала банкам страховать вклады населения, для чего им предоставлялось право создавать на добровольных началах соответствующие фонды страхования.

Однако рынок указанных услуг на добровольной основе так и не появился. Частный бизнес не захотел терять часть прибыли, которая должна была перечисляться в такие фонды в виде страховых взносов. Между тем в обществе ощущалась объективная потребность в системе страхования вкладов. Указанная система во всем мире признается необходимым элементом экономического правопорядка и действенным инструментом обеспечения стабильности банковской системы. Ведь имеющий место во время экономических трудностей кризис доверия к банковским институтам всегда провоцирует массовый отток вкладов, что в итоге приводит к коллапсу банковской системы, влекущему существенные социальные, экономические, политические и иные проблемы. Недаром страхование депозитов, предоставляющее имущественные гарантии клиентам банков в случае несостоятельности последних, в настоящее время действует во всех цивилизованных странах, а в США подобная система существует уже более 75 лет.

При создании российской системы страхования вкладов замысел состоял в следующем: соответствующий институт действует вне конкурентной среды, на бесприбыльной основе с обязательным участием банков, желающих привлекать средства населения; функции по страхованию вкладов следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества, т. е. в качестве инструмента государственной социально-экономической политики.

Именно поэтому в 2003 г. был принят ныне действующий Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», в соответствии с которым создана система обязательного страхования вкладов и учреждено Агентство как организация, управляющая такой системой.

Необходимость сосредоточения функций ликвидатора (конкурсного управляющего) кредитных организаций в специальном корпоративном институте возникла в начале 2000-х гг. в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели. Их коммерческая ориентация затрудняла подбор конкурсных управляющих для ликвидации банков с небольшой конкурсной массой, которая не позволяла выплачивать арбитражному управляющему вознаграждение в размере, на который он рассчитывал. Кроме того, «индивидуал» зачастую был не способен организовать масштабную работу по ликвидации крупных банков с большим числом кредиторов. Нередко он был подвержен неправомерному влиянию акционеров банка или наиболее сильных кредиторов.

Указанные обстоятельства создавали значительные препятствия на пути реформирования банковского сектора и восстановления доверия к нему инвесторов и кредиторов, что было зафиксировано в заявлении Правительства Российской Федерации и Банка России от 30 декабря 2001 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации»[36]. Для решения этой проблемы в 2004 г. в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» были внесены серьезные изменения, согласно которым функции конкурсного управляющего кредитными организациями поручались Агентству как специализированной организации, не получающей вознаграждения за осуществление указанных функций.

Аналогичная картина сложилась и при санации неблагополучных банков. Несмотря на то что изначально были созданы все законодательные предпосылки для вовлечения частного бизнеса в деятельность по предупреждению банкротства банков, он туда не пошел. Ведь основой такой деятельности является финансовая помощь неблагополучной кредитной организации (см. ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Вместе с тем предоставление такой помощи субъектом предпринимательской деятельности на рыночных условиях не реально, так как получение прибыли проблематично, а риски потерь финансовых средств – очень высоки. Это наглядно продемонстрировал системный кризис 1998 г. В условиях нового мирового финансового кризиса государству снова пришлось взять решение этой проблемы на себя – в 2008 г. был принят федеральный закон о мерах для укрепления стабильности банковской системы, согласно которому Агентству поручено, используя государственные средства, осуществлять санацию системообразующих банков.

Таким образом, частный бизнес, предоставленный сам себе, не в состоянии самостоятельно решить ряд важных задач по стабилизации банковской системы.

Возникает вопрос: могут ли такие задачи быть решены частными страховыми организациями в условиях обязательного страхования вкладов по аналогии, например, с обязательным страхованием автогражданской ответственности? Очевиден отрицательный ответ на этот вопрос.

Во-первых, на страховом рынке любой страны мира отсутствуют страховщики, финансовые и организационные возможности которых способны единовременно в кратчайшие сроки обеспечить многомиллионные и многомиллиардные страховые выплаты при банкротстве крупных банков с сотнями тысяч вкладчиков.

Во-вторых, частные коммерческие организации, которым теоретически могло быть поручено обязательное страхование вкладов, сами подвержены кризисным явлениям не менее, чем кредитные организации. Слишком велика вероятность того, что при системном экономическом кризисе они не смогут решить задачу стабилизации банковской системы именно в силу своей вовлеченности в рыночные отношения.

В-третьих, осуществление обязательного страхования вкладов частными страховщиками не позволяет решить обозначенные проблемы с санацией и ликвидацией кредитных организаций. Между тем страхование вкладов, предупреждение банкротства банков и их ликвидация – функции, настолько юридически и технологически связанные между собой, что во всем мире считается необходимым осуществлять их одному субъекту.

Возможно ли поручить упомянутую триаду полномочий единственной коммерческой организации, которая реализовывала бы их как предпринимательскую деятельность? Такой подход представляется нереальным. Прежде всего он не устраняет отмеченных недостатков и рисков, присущих концепции множественности частных страховщиков, но к ним добавляет дополнительные препятствия юридического свойства.