Олеся Викулова - Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»

• Название: Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»
• Автор: Олеся Викулова
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2008
• ISBN: 978-5-7205-0880-7

В работе представлен подробный комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в РФ» с учетом последних изменений, вступивших в силу с 1 июня 2007 г. Изложены основы теории туризма, приведено толкование основных терминов и понятий, анализируются нормы гражданского законодательства, законодательства о защите прав потребителей, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов туристской деятельности. Освещаются правовые аспекты международного туризма, основные организационно-правовые формы туристских организаций, договорные отношения между субъектами туристской индустрии, виды юридической ответственности. Отдельно рассмотрено российское и международное законодательство и приведены сводные таблицы, отражающие авторскую классификацию нормативных правовых актов.

Анализируется практика судебных споров в сфере туризма, теоретические и практические вопросы введения нового института финансового обеспечения.

Комментарий предназначен для работников туристской отрасли, студентов и слушателей высших профессиональных учебных заведений, а также для всех граждан – потребителей услуг по организации туризма.

---

Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей»: если стандартом предусмотрены обязательные требования к качеству услуги, исполнитель обязан передать потребителю услугу, соответствующую этим требованиям (ст. 4);

защита прав потребителей осуществляется судом. Порядок рассмотрения судами дел по спорам о защите прав потребителей установлен в Гражданском процессуальном кодексе РФ (п. 1 ст. 17).

В соответствии с п. 4 ст. 3 ГК РФ на основании и во исполнение Гражданского кодекса РФ, иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, в том числе и о защите прав потребителей. В частности, в соответствии со ст. 38 Закона РФ «О защите прав потребителей» Правительство РФ вправе утверждать правила бытового и иных видов обслуживания потребителей (правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг).

В настоящее время действуют три нормативных правовых акта, имеющих отношение к туризму: Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025); Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490); Правила оказания услуг общественного питания (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036). Правила предоставления гостиничных услуг и услуг общественного питания применяются при оказании соответствующих услуг на территории Российской Федерации как в составе туристских услуг, так и самостоятельно.

Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации распространяются на отношения, вытекающие из двух видов договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ: договора бытового подряда и договора возмездного оказания услуг. Таким образом, в соответствии со ст. 779 ГК РФ названные Правила бытового обслуживания населения распространяются на оказание туристских услуг.

Поскольку законодательные акты изменяются и дополняются не слишком часто и, кроме того, в принципе не могут урегулировать все возможные ситуации, возникающие на практике, некоторые государственные органы в Российской Федерации наделены правом давать официальные разъяснения по соответствующим вопросам, толковать нормы, вызывающие споры.

Согласно п. 2 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» федеральный антимонопольный орган дает официальные разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. На основании и во исполнение данной нормы Государственный антимонопольный комитет (ГАК РФ) приказом от 20 мая 1998 г. утвердил разъяснения «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей».

В названных разъяснениях ГАК РФ расшифровываются многие важные термины, содержащиеся в законодательстве, регулирующем защиту прав потребителей, даются комментарии в связи с несоответствием некоторых нормативных актов, действующих на территории Российской Федерации, Гражданскому кодексу РФ, фиксируется официальная позиция по вопросам исполнения сторонами договора своих обязательств и наступления ответственности за их нарушение.

Давать руководящие разъяснения для судебных органов имеет право Верховный Суд РФ. Большое значение для практики рассмотрения судами дел по вопросам защиты прав потребителей имеет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей». В нем даются разъяснения по поводу сферы применения Закона РФ «О защите прав потребителей», соотношения его отдельных норм с нормами ГК РФ и других законодательных актов, раскрывается смысл некоторых положений данного Закона. При рассмотрении споров о компенсации морального вреда, причиненного нарушением прав потребителей, суд должен руководствоваться также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. «О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда».

ГЛАВА II Государственное регулирование туристской деятельности

Туризм в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.

Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристского обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.

Туризм высокодоходная отрасль экономики – но пока только теоретически. Феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. И только там, где государство проводит в жизнь надлежащую государственную политику в отношении туризма, формирование экономико-правовых принципов регулирования этих видов деятельности и обеспечение устойчивого развития туризма, успех в туризме налицо, что подтверждается фантастическими доходами отдельных стран от туристской деятельности (США, Франция, Испания).

Таким образом, государственное регулирование туризма – важное звено в экономике страны, поэтому центральное место в Законе о туризме занимает глава «Государственное регулирование туристской деятельности».

Прежде чем перейти к рассмотрению отдельных статей, входящих в данную главу, следует остановиться на проблеме толкования процессов регулирования и управления. Это две различные функции. Управляющий позыв говорит, что делать, а регулирующий – как делать. Учитывая, что туризм является особой отраслью, преимущественно образованной предпринимателями и в незначительной мере государственными структурами, управляющая посылка «что делать» влечет меру ответственности за конечный результат, поскольку предприниматель по определению исполняет свои функции по достижению прибыли за свой счет и на свой риск. Поэтому автор акцентирует внимание на том, что глава посвящена государственному регулированию, а не управлению. Последнее иногда можно увидеть в некоторых национальных законах стран СНГ.

Статья 3 Принципы государственного регулирования туристской деятельности

Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации,

содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;

определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;

формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Практически все национальные законы государств признают туризм отраслью экономики, придавая этой отрасли различные приоритеты. Закон РФ о туризме признает его одной из приоритетных отраслей экономики. Но некоторые государства относят туризм к сфере не только экономики, но и культуры. Например, Закон Грузии признает туризм и курорты единой и приоритетной отраслью национальной культуры и экономики. Закон Украины провозглашает туризм одним из приоритетных направлений развития экономики и культуры[27]. Культура и курортная деятельность тяготеют к туризму, который обеспечивает потребителя ресурсов и наследия. Что касается туристского законодательства России, то в связи с неопределенностью принадлежности отрасли к ведомству смежные отрасли не нашли отражения в Законе. Первоначально туризм относился к Министерству культуры, далее к Госкомспорту, далее к Минэкономики, далее вновь к Госкомспорту, и лишь в конце 2004 г. туризм был выделен в самостоятельную отрасль с прямым подчинением Федерального агентства по туризму Правительству РФ.

Переходя к отдельным принципам государственного регулирования, нужно отметить, что в теории права все принципы подразделяют на три группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые. В российском Законе упоминаются лишь отраслевые принципы, в то время как отсутствие общеправовых принципов, таких как: приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан; единство систем и методов правового регулирования отношений в сфере туризма; разграничение полномочий в сфере туризма и туристской деятельности между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования; справедливость; законность; добросовестность участников отношений в сфере туризма и туристской деятельности, – приводит к их нарушению и несоблюдению! Необходимость упоминания этих принципов продиктована сложившейся практикой и несовершенством туристского законодательства. Так, общеизвестный принцип законности приобретает особое значение в связи с абсолютным его игнорированием при принятии внутринационального законодательства. Ведь сущность принципа законности заключается в подчинении норме закона при осуществлении деятельности, соблюдении иерархии законов, соответствии подзаконных нормативных актов основным законам государств, принятии решений органами государственной власти, субъектами туристской деятельности только в соответствии с нормами права. А, как мы знаем, именно в туризме больше всего несоответствий во внутреннем законодательстве.