Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств

• Название: Водное право России и зарубежных государств
• Автор: Дмитрий Сиваков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1050-3

Автор настоящей книги, кандидат юридических наук Д.О. Сиваков, используя обширный правовой материал, раскрывает содержание водных правоотношений в России, СНГ, других зарубежных странах на всех стадиях их возникновения и развития. Привлечены интересные факты для иллюстрации сложных проблем применения норм водного права, дано авторское видение дискуссионных вопросов.

В работе раскрываются особенности различных видов водопользования. Исследование водных правоотношений и проблем развития водного хозяйства проводятся автором в контексте глобальных вызовов экологического кризиса и в свете идей Водной стратегии России до 2020 г.

Для книги характерен популярный язык изложения, делающий это исследование доступным для широкого круга читателей.

Книга будет полезна для юристов, гидрологов, гидротехников, ихтиологов, географов, экологов – всех тех, кому небезразлично водное достояние человечества.

---

Однако местные власти не спешат принимать на себя ответственность ни за «серую полосу», ни за водные объекты в целом. Это видно по заявлению А.И. Гордзия, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Бурлинского района Алтая, который отмечает бесхозность Бурлинской озерно-речной системы, развитие на них браконьерства: «В связи с принадлежностью реки и озер к федеральной собственности, отсутствием на территории района и бассейна реки Бурлы уполномоченных органов по управлению и контролю за соблюдением водного законодательства, отсутствием полномочий у органов местного самоуправления, надзорные функции на озерах по соблюдению Водного кодекса уже несколько лет не выполняются». В связи с заморами на двух озерах население района просило разрешить ему сетевой лов рыбы, «но все обращения остаются без ответа»[45].

Из этого последнего свидетельства видно, что федеральные органы не способны «дойти» до каждой реки, озера, морского побережья. Отсюда вытекает нежизненность положений действующего водного законодательства, которое почти все водные объекты «отдает» в собственность Российской Федерации.

Водоемы, водотоки, моря могут рассматриваться не только как скопления воды. По законам некоторых зарубежных государств (Нидерланды, Япония) в состав водных объектов входят водные биоресурсы, ГТС, защитные насаждения и т. д. Согласно водному законодательству Королевства Нидерланды интегрированное управление водными ресурсами охватывает: водные объекты, берега рек и морей, дно, а также биологические компоненты[46]. Как видно из приведенного примера, такой подход применен законодателем к водным объектам не в смысле собственности, а в смысле управления.

В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.

Но водные законы избегают называть те водохозяйственные предприятия и организации, на которые налагается обязанность регулировать водность и другие важные характеристики водных объектов, управлять которыми во власти человека. По всей видимости, законодатели плохо связаны с теми водохозяйственными предприятиями и организациями, которые с помощью принадлежащих им ГТС управляют водными ресурсами. Пока это упущение не будет преодолено, водные законы будут по-прежнему слабо влиять на водное хозяйство страны.

Водохозяйственные предприятия и организации могут быть представлены не только юридическими и физическими лицами, но также их объединениями. В старом ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности такого рода водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового ВК РФ предлагалось ввести понятие и определить статус объединений водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Такие организации известны за рубежом (в США, Германии, Китае). Однако данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Оно было отвергнуто по тем соображениям, что в водном законодательстве отсутствуют запреты на объединения водопользователей.

В законе «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ[47] лишь в самой общей форме предусматривается кооперирование заинтересованных организаций и физических лиц в области мелиорации земель. Такая кооперация необходима для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта. Необходима она для строительства новых мелиоративных систем. При всей своей немногословности нормы этого федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

В России есть немало районов с дефицитом воды. В таких регионах местным властям следовало бы уделить внимание, а при необходимости – стимулировать создание заинтересованными организациями водных и мелиоративных объединений.

Некоторым примером могут служить объединения коммунальных водопроводных и канализационных организаций – водоканалов. В настоящее время в России существует довольно крупный хозяйствующий субъект – акционерное общество Росводоканал, который охватывает шесть региональных водоканалов. (Помимо него существуют еще 600 водоканалов как самостоятельные юридические лица.)

Объединение усилий необходимо и в области водного транспорта. В целях усовершенствования водных путей, в том числе речных, и открытия их для иностранного флота может потребоваться создание международного консорциума. С данными инициативами выступило руководство Российской Федерации в связи с планами проведения второй нитки канала Волго-Дон и модернизации Волго-Балта[48].

Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Между отраслями законодательства, посвященными данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. Ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такое выражение, как «земельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т. д.[49].

В современной науке также высказывается мнение, что такие понятия, как «воды», «водные ресурсы», «водные объекты», являются достоянием разных отраслей законодательства и отраслей права[50]. Это не только водное и экологическое право, но и гражданское. Ведь право частной собственности на водные объекты, торги на право заключения договора водопользования, применение положений ГК об аренде к водным отношениям – все это гражданско-правовые вопросы.

На водное законодательство оказывает влияние законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[51]. Согласно ст. 6, 8 названного Закона, обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды, а также по вопросам биологической безопасности. Отсюда следует, например, что процессы перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно – водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Как представляется, следует предусмотреть технические регламенты для проектирования и строительства водохранилищ и эксплуатации создаваемых для этого ГТС. В ближайшее время планируется разработка и утверждение технических регламентов по водному транспорту, питьевому водоснабжению и т. д. Безусловно, технические регламенты не создаются на голом месте. Ведь есть богатый нормативный материал и по созданию водохранилищ, и по эксплуатации ГТС.

Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В формулировках ВК РФ 1995 г. это были обособленные водные объекты, а в положениях ВК РФ 2006 г. – пруды и обводненные карьеры. Обособленными водными объектами ранее именовали небольшие по площади искусственные водоемы (те же пруды и обводненные карьеры) без гидравлической связи с другими водными объектами. Теперь данная «гидравлическая замкнутость» не названа законодателем как обязательный признак круга водоемов, могущих быть в частной собственности.

В любом случае пруды и карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть, а многие и могли быть ранее предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен в рамках не только водного реестра, но и кадастра недвижимости.

Водные отношения и недвижимое имущество

Водные богатства России часто именуют общим достоянием народов нашей Родины. В связи с этим велико желание у ряда ученых уйти от конструкции водного объекта как предмета права собственности. Они подчеркивают, что водная толща рек и озер изменчива, текуча, испаряема, а следовательно не может быть определена как предмет права собственности. Аналогично обстоят дела с атмосферным воздухом, объектами животного мира и т. д.

Российское законодательство не содержит прямого ответа на вопрос, являются ли поверхностные водные объекты недвижимостью. В силу ст. 130 ГК РФ к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых невозможно без нанесения им несоразмерного ущерба[52]. Законодатель приводит перечень объектов недвижимости, включая здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Очевидно, здания, строения и сооружения, в том числе ГТС, могут относиться к водному хозяйству. Помимо имущества, отнесенного к недвижимому в силу его неотъемлемых свойств, к недвижимости приравниваются суда водного транспорта, космические объекты.