Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств

• Название: Водное право России и зарубежных государств
• Автор: Дмитрий Сиваков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1050-3

Автор настоящей книги, кандидат юридических наук Д.О. Сиваков, используя обширный правовой материал, раскрывает содержание водных правоотношений в России, СНГ, других зарубежных странах на всех стадиях их возникновения и развития. Привлечены интересные факты для иллюстрации сложных проблем применения норм водного права, дано авторское видение дискуссионных вопросов.

В работе раскрываются особенности различных видов водопользования. Исследование водных правоотношений и проблем развития водного хозяйства проводятся автором в контексте глобальных вызовов экологического кризиса и в свете идей Водной стратегии России до 2020 г.

Для книги характерен популярный язык изложения, делающий это исследование доступным для широкого круга читателей.

Книга будет полезна для юристов, гидрологов, гидротехников, ихтиологов, географов, экологов – всех тех, кому небезразлично водное достояние человечества.

---

Проекты постановлений Правительства Российской Федерации разрабатывались Минприроды России по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водного фонда, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование, платность водопользования, реализация бассейновых принципов управления, целевые показатели качества воды, контрольно-надзорная деятельность[36].

Так, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»[37].

В связи с передачей ряда полномочий РФ на «региональный» уровень были приняты постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений»[38], от 30 октября 2006 г. № 636 «Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации»[39].

В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения»[40]; от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»[41], от 4 ноября 2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов»[42].

Что касается нормотворчества субъектов РФ о водопользовании, то оно решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования, а равно установление регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной – а при передаче полномочий – и федеральной собственности. Поэтому не потеряла своей актуальности выработка и утверждение субъектами РФ форм – образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим направлениям.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платежей). На основе своих властных полномочий местные власти могут устанавливать правила пользования водоемами и водотоками (в пределах муниципальных образований) для личных и бытовых нужд, а также правила информирования населения об ограничениях в пользовании.

§ 4. Предмет регулирования российского водного права

Водные отношения во всем их многообразии

Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. Но на основе норм кодекса их можно определить как отношения в области изучения, учета, использования, охраны, улучшения, преобразования и восстановления водных объектов, а также контроля за водопользованием.

В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, именуются правоотношениями. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ, объемом свыше 1 млн куб. м каждое, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. Открытые и прогнозируемые запасы пресных подземных вод достигают 350 куб. км[43].

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование – водный объект. Чтобы скопления поверхностных вод заслуживали титула водного объекта, они должны иметь выраженное (самостоятельное) экологическое значение.

К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берегов. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.

Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля (дно и берег), сопряженная с водной толщей, а в состав подземного водного объекта – вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманным. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы права собственности. Встает задача разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег признать составной частью государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется вносить земельный налог. Кроме того, все планировочные документы и действия, затрагивающие водные объекты, должны принимать во внимание единство водных масс и облегающей их земли. Обратно: планировочные документы и действия, затрагивающие облегающие земли, должны принимать во внимание судьбу включаемой в них водной массы.

Как решает поставленные вопросы действующий ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которую законодатель постарался определить для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов.

Если публичный водный объект соприкасается с частной земельной собственностью, то возникает вопрос о границе, которая их разъединяет. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую, согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.), с недавних пор запрещено приватизировать. Этот запрет часто не соблюдается. Поэтому требуется обратить на него внимание уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять и природоохранная прокуратура.

К сожалению, важнейший в сфере управления водой орган Федеральное агентство водных ресурсов «умывает руки». Как заявил глава этого агентства Р. Хамитов, «.. решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т. д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет. В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами… Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей… Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти»[44].

Однако местные власти не спешат принимать на себя ответственность ни за «серую полосу», ни за водные объекты в целом. Это видно по заявлению А.И. Гордзия, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Бурлинского района Алтая, который отмечает бесхозность Бурлинской озерно-речной системы, развитие на них браконьерства: «В связи с принадлежностью реки и озер к федеральной собственности, отсутствием на территории района и бассейна реки Бурлы уполномоченных органов по управлению и контролю за соблюдением водного законодательства, отсутствием полномочий у органов местного самоуправления, надзорные функции на озерах по соблюдению Водного кодекса уже несколько лет не выполняются». В связи с заморами на двух озерах население района просило разрешить ему сетевой лов рыбы, «но все обращения остаются без ответа»[45].