Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

• Название: Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-9516-0602-0

Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции. В книге последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы, международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.

Научно-практическое пособие будет интересно и полезно для аспирантов, студентов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей высших учебных заведений, сотрудников научных учреждений, практикующих юристов и всех, кто интересуется вопросами правовых средств противодействия коррупции.

---

Подобные приказы были изданы практически в большинстве федеральных органов государственной власти, в подтверждение и в качестве примера можно привести следующие нормативно-правовые акты:

– приказ Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. № 282-к «О Комиссии Федеральной службы по труду и занятости по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;

– приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 4 октября 2010 г. № 695 «О Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;

– приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 31 августа 2010 г. № 184 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов Министерства транспорта Российской Федерации» и другие.

Система федеральной государственной гражданской службы стремится к тому, чтобы создать внутри каждого федерального органа отлаженный механизм преодоления «конфликта интересов» и механизм контроля за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих. Эта цель достигается путем создания комиссий, осуществляющих эти две взаимосвязанные функции.[99]

Но мало того, чтобы просто создать комиссии, формально закрепив их существование в нормативно-правовых актах. Необходимо выработать именно механизм их функционирования, механизм реального участия комиссии в делах по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе. Данные комиссии также должны на практике эффективно справляться с поставленными перед ними задачами, в частности контролем за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.

Эти цели могут быть достигнуты только путем тщательной правовой подготовки и регулирования деятельности рассмотренных комиссий.

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ, что подтверждает его значимость и важность для организации деятельности гражданских служащих. Государственные органы исполнительной власти, как отмечалось ранее, имеют право принимать в развитие указа Президента РФ нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов.

Таким образом, в настоящее время федеральным органам государственной власти предстоит большая работа по разработке качественного правового регулирования деятельности комиссий. Результатом данной работы должно явиться создание целостной и динамичной системы органов, содействующих преодолению конфликта интересов. И только тогда можно будет говорить о создании стройной и прозрачной системы государственной службы в целом.

Кроме того, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Не менее важным вопросом является поиск механизмов, применение которых позволит повысить эффективность госслужбы. Все возможные механизмы лежат в плоскости воздействия на служащих, и нужно признать, что по характеру такое воздействие достигается двумя известными полярными мерами: «кнута» и «пряника». Других вариантов, к сожалению, нет, и об этом свидетельствует отечественная классика юридической мысли о путях достижения качества государственного служения. Эти пути достаточно просты. Воздействие на служащих приводит к повышению эффективности их службы, что положительно отражается на деятельности государственных органов. В поддержку такого механизма говорит то обстоятельство, что между служащим и государственным органом ставится знак идентичности. Это тот знак, который олицетворяет в лице каждого служащего все ведомство.

В современный период описываемые инструменты управления качеством государственной службы регламентированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названном законе отмечаются как гарантии стимулирования служащих, так и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Представляет интерес то обстоятельство, что эти же запреты в Федеральном законе «О противодействии коррупции» уже представлены как антикоррупционные меры.

Такой дуализм порождает вопрос: при соблюдении запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением службы, исчезают ли условия, способствующие коррупции? Конечно, нет, поскольку система запретов исключает лишь возможный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное отправление должностных обязанностей. Становится очевидным, что система запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы, не способна предотвратить случаи коррупции, которые не связаны с линией поведения служащих, направленной на инициирование коррупции.

В целом, на наш взгляд, антикоррупционные стандарты, призванные обеспечивать предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на функционирование данной сферы, не могут быть предметом теоретического моделирования, оторванного от реальности. Моделирование нужно для построения системы антикоррупционных стандартов в виде запретов и ограничений. В свою очередь, система запретов и ограничений должна определяться по результатам мониторинга правоприменения, основанного на анализе исполнения требований законодательства, на изучении мнения практикующих юристов, судебной практики, научной доктрины.

По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 15 ноября 2003 г. В настоящее время многие антикоррупционные стандарты, определенные в Модельном законе, устарели, потому что изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.

Безусловно, приводимые в пример ограничения и запреты не могут быть исчерпывающими и для полноты их определения в качестве действующих антикоррупционных стандартов требуется использование многофункционального участия законодателей, правоприменителей и ученых-юристов.

Для целей специального предупреждения коррупции, на наш взгляд, представляется актуальным установление запрета на принятие нормативных правовых актов без учета результатов антикоррупционной экспертизы. Подобная связь имеет прямые цели, а именно – исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут быть использованы государственными служащими и лицами, склоняющими их к коррупционному поведению.

§ 2. Противодействие коррупции при осуществлении государственного контроля (надзора)

Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.

Важную роль в данной дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., Национальных планах противодействия коррупции на 2010–2011 годы и на 2012–2013 годы, Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), вступившего в силу с 1 мая 2009 г.