Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

• Название: Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-9516-0602-0

Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции. В книге последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы, международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.

Научно-практическое пособие будет интересно и полезно для аспирантов, студентов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей высших учебных заведений, сотрудников научных учреждений, практикующих юристов и всех, кто интересуется вопросами правовых средств противодействия коррупции.

---

§ 2. Роль международных рекомендательных актов в противодействии коррупции

Сложился еще один формат международных правил, в том числе касающихся противодействия коррупции, когда в качестве эталонной модели стандарта поведения субъекта международного права выступают положения, воплощенные не в международном договоре, а в резолюциях международной организации или в актах международных конференций государств, имеющих рекомендательный характер. Однако впоследствии такие рекомендательные положения нередко оказываются воплощенными в международных договорах государств, а также в соответствующих международно-правовых обычаях. Международные рекомендательные положения нередко отражаются во внутригосударственных актах, выступающих наряду с рекомендательными актами международных организаций и конференций в качестве первичных факторов, влияющих на создание новых норм международного права как в форме международного договора, так и в форме международно-правового обычая. Положения резолюций международных органов и организаций могут включаться государствами не только в тексты заключаемых ими международных договоров, но также закрепляться в законодательстве государств.

Можно привести примеры резолюций, содержащих правила, имеющие важное значение для борьбы с коррупцией. Еще в 1997 г. в г. Лиме (Республика Перу) на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, в которой контроль рассматривается как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, что приводит к нарушению принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. В этом документе, имеющем значение для противодействия коррупции, обоснована концепция предварительного контроля-проверки административных и финансовых документов, проводимой до получения информации об имевших место нарушениях. Подобная проверка позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. В документе заложены идеи конституционной основы контрольных полномочий, функциональной, организационной и фискальной независимости высших контрольных органов, определены методы контроля. По сути, ряд государств, развивая собственные контрольные органы, отразил в своем законодательстве идеи Лимской декларации.

Существенную роль в развитии представлений о поведении должностных лиц играют рекомендательные документы Организации Объединенных Наций: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. В отношении первого документа, касающегося должностных лиц по поддержанию правопорядка из состава полицейских сил, Генеральная Ассамблея ООН – один из главных органов ООН – обратилась к правительствам с рекомендацией рассмотреть данный документ с целью использования его положений в национальном законодательстве, а также в практической деятельности органов государства. В рекомендациях дается определение термина «должностные лица по поддержанию правопорядка», – это все назначаемые или избираемые должностные лица, связанные с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. В данном документе подчеркивается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не должны совершать каких-либо актов коррупции. Более того, они обязаны всемерно препятствовать любым таким актам и бороться с ними. Отсюда вытекает, что в понятие «акт коррупции» входит и попытка коррупционирования. Любой акт коррупции является разновидностью злоупотребления властью, что несовместимо со служебным статусом должностного лица. Если такое лицо совершает акт коррупции, к нему в полной мере должен быть применен закон, содержащий соответствующие меры ответственности. Правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если в государстве не обеспечивается соблюдение законности его должностными лицами. В другом документе ООН – «Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» – содержится предложение о создании эффективных механизмов для обеспечения внутренней дисциплины и внешнего контроля, а также надзора за должностными лицами по поддержанию правопорядка. Независимо от особенностей понятия «коррупция» в национальном праве тех или иных государств, существует общее убеждение в том, что это понятие касается совершения или несовершения должностным лицом какого-либо действия при исполнении им обязанностей в результате требуемых или принятых этим лицом подарков, обещаний или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Эти общепризнанные положения получили развитие еще в одном документе ООН – в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц. В нем расширяются признаки государственной должности как должности, облеченной доверием государства, предполагающей обязанность действовать в его интересах, что выражается в абсолютной преданности государственных должностных лиц интересам своей страны и приверженности демократическим институтам власти. Как подчеркнуто в указанном документе, государственные должностные лица обязаны компетентно, добросовестно и эффективно выполнять свои функции в соответствии с законами и обеспечивать умелое распоряжение государственными ресурсами, за которые они несут ответственность. С учетом этого государственные должностные лица не могут пользоваться недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами служебных обязанностей для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Такие лица не могут использовать свое официальное положение для извлечения личных или финансовых выгод для своих семей. Государственные должностные лица не должны участвовать в каких-либо сделках и преследовать какие-либо интересы финансового или коммерческого характера, несовместимые с их должностью, функциями, обязанностями. Документ ООН рекомендует также государствам определить в своем законодательстве положения о том, что государственные должностные лица не должны добиваться и получать прямо или косвенно любые подарки или другие знаки внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений.

Для понимания содержания международных договоров, направленных на борьбу с коррупцией, весьма полезным является подготовленный Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности в рамках Глобальной Программы против коррупции документ под названием «Антикоррупционный набор инструментов» (2001 г.). В нем дается перечень элементов коррупционной деятельности и раскрывается их содержание. К элементам такой деятельности отнесены взяточничество, растрата, мошенничество, вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, использование конфликта интересов, незаконные операции с ценными бумагами, получение незаконного пособия, льготы и незаконные вознаграждения, фаворитизм, кумовство, незаконные пожертвования и вклады. Примером содержания коррупционной деятельности могут, например, служить содержание таких ее видов, как вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, фаворитизм, кумовство. Вымогательство рассматривается как принуждение гражданина заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на определенное действие должностного лица или его бездействие. Под злоупотреблением правом на рассмотрение понимается использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций какой-либо группе или индивидууму ради личной выгоды. Фаворитизм рассматривается как назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым в связи с принадлежностью к определенному роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Кумовство в «Антикоррупционном наборе инструментов» рассматривается как форма фаворитизма, когда должностное лицо предпочитает выдвигать своих родственников или близких друзей на государственные должности. Возвращаясь к анализу Глобальной Программы против коррупции, следует отметить, что она интересна также тем, что в ней сделаны попытки классифицировать направления формирования антикоррупционных институтов (например, выработка кодекса поведения должностных лиц, создание координационного совета по борьбе с коррупцией, реформа государственной службы, процессы открытого формирования бюджета); определение средств исследования прозрачности доходов и активов государственных служащих (например, обнародование этими лицами имущественного состояния и задолженностей, административные и процедурные упрощения решения вопросов); разработка способов повышения осведомленности общественности (доступ к информации, журналистские расследования, проведение изучения общественного мнения в отношении тенденций в борьбе с коррупцией); применение принудительных мер борьбы с коррупцией (финансовые расследования, мониторинг активов, предотвращение и контроль над отмыванием доходов, полученных коррупционным путем и т. д.).