Джонатан Пауэлл - Новый Макиавелли

• Название: Новый Макиавелли
• Автор: Джонатан Пауэлл
• Издательство: Москва
• Жанр: Политика
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-17-078678-7

Британский дипломат Джонатан Пауэлл, возглавлявший администрацию Тони Блэра с 1997 года — в едва ли не самое «горячее» десятилетие Великобритании, как с внешнеполитической, так и с внутренне-политической стороны, — решил проверить актуальность советов великого итальянца для СОВРЕМЕННЫХ политиков.

Результатом стала книга «Новый Макиавелли», ничуть не менее интересная, чем, собственно, ее гениальный предшественник — «Государь».

«Уроки практического макиавеллизма» для тех, кто намерен выжить и преуспеть в коридорах власти!..

«Государь» Никколо Макиавелли — библия для политиков.

Его читают и перечитывают, он не залеживается на полках книжных магазинов.

Но изменилась ли изнанка политической кухни со времен Макиавелли? Изменились ли сами закулисные правила, по которым новые «государи» управляют своими «подданными»?

Какими стали принципы нынешней политической, игры?

Насколько соотносимы они со стилем и почерком славной интригами эпохи Макиавелли?

И чего добьется тот, кто решит им последовать?..

---

Однако ключевым элементом успешности Отдела исполнения обещаний была его подвластность лично премьер-министру. Отдел, хотя располагался не на Даунинг-стрит, отчитывался строго перед Тони, и министры понимали, какое значение премьер придает этой работе, — а следовательно, считались с Отделом. То же можно сказать о старших чиновниках. Второй элемент — упор на сотрудничество с министерствами, а не на запугивание их. Майкл Барбер с самого начала довел до всеобщего сведения, что наше стремление — помочь министерствам решить внутренние проблемы, мешающие прогрессу. Отдел содействовал министрам как в отмене того или иного ограничения, так и в получении денег из казны. Каждые два-три месяца он работал на переучетных собраниях министерств. Тони неизменно председательствовал, в обязательном порядке присутствовали ведущие госчиновники и министры соответствующего департамента. Собрания длились обыкновенно два-три часа, начинались отчетом Отдела по каждой из намеченных целей. Отдел вносил предложения насчет необходимых изменений. Тони с крайней дотошностью вникал во все детали и не успокаивался, пока не убеждался, что проблема решена. Затем он задавал задачку на следующие три месяца.

Подобные системы работают, лишь когда количество поставленных задач ограничено. Целым правительством рулить не получится. Притом задачи надо ставить конкретные — и на великое не замахиваться. Например, формулировка вроде «улучшение образования для пятилетних детей» точно не годится — очень уж она абстрактная. Зато в пределах ограничений наличие Отдела исполнения обещаний позволяет почувствовать разницу между действием и бездействием; электорат понимает, что некоторые обещания все-таки выполняются. Теперь надо, чтобы остальные мировые правительства прониклись мыслью о роли результативности в под держании собственного рейтинга.

Впрочем, ни одна подобная схема не способна повлиять на способность правительства к реальным действиям до тех пор, пока госслужба пребывает неизменной, а чтобы ее изменить, требуется принципиально новый подход к управлению ею. Секретарю Кабинета нужны полномочия для контролирования деятельности непременных секретарей департаментов, каковые полномочия подразумевают постановку задач непременным секретарям, перемещение непременных секретарей из департамента в департамент и сбивание спеси с верховных госчиновников минимум натри пункта. В настоящее время секретарь Кабинета такими полномочиями не обладает. Бонусы старших чиновников определяются независимым консультантом; высшие чиновники подотчетны своим министрам Кабинета, а еженедельные собрания непременных секретарей больше походят на понятные лишь посвященным разговоры о промахах министров (какие ведутся обычно в гостиных), чем на эффективные дискуссии об обеспечении исполнения приоритетных задач правительства. В 1997 году Тони получил серьезное предложение — повысить в должности одного непременного секретаря, успевшего наломать дров, — с целью избавить от него свой департамент. Да, таков обычный подход госслужбы к чиновникам-катастрофам. На наше встречное предложение — уволить этого человека — госслужба ответила двухгодичным молчанием. В итоге чиновник-катастрофа и его деятельность обошлись нам в несколько миллионов фунтов стерлингов. В современном мире не должно стоять препятствий к увольнению некомпетентного сотрудника, будь он хоть трижды госчиновником.

Очень многих секретарей Кабинета, сменявших друг друга, мы хотели заставить сконцентрироваться на реформе; увы — все без исключения «скатывались» к разработке стратегии и управлению кризисами, ибо именно по этим пунктам их натаскивали и именно эти занятия они находили интересными. Эндрю Тёрнбулл предпринял благородную попытку — затеял переформулировку задач и обязанностей секретаря Кабинета — но не нашел поддержки у других непременных секретарей. Гус О’Доннелл, в моем понимании первый современный секретарь Кабинета, чьи политические навыки отличаются многогранностью, начал было вникать в систему; впрочем, одному человеку явно не под силу расшевелить сердцевину британского Парламента. Вот если бы появился аутсайдер, если бы он на правах главы исполнительной власти все свое время посвящал «раскачиванию» госслужбы, а не разбрасывался на политику и этику — тогда, пожалуй, был бы толк.

Свою способность к сопротивлению переменам госслужба явила, когда оппозиция вздумала назначить секретарем Кабинета аутсайдера. Ричард Уилсон как раз уходил на пенсию, место освобождалось. Мы предложили устроить открытый конкурс для аутсайдеров и инсайдеров; Ричард воспротивился. Он хотел сам проводить собеседования, с тем чтобы составить шорт-лист из двух фамилий. По его словам, то был единственный способ не устраивать панику в госслужбе. Мы быстро вычислили человека, которого Ричард видел своим преемником; нам же требовался реформатор. Со своей стороны мы предложили из одной должности сделать две: одна— «традиционный» секретарь Кабинета, другая — новый директор-распорядитель госслужбы. Ричард согласился, однако вплотную занялся этим делом, чтобы гарантированно не допустить расщепления должности. Мне удалось устроить встречу Майкла Бичарда, в качестве кандидата, с Тони. Майкл занимал должность непременного секретаря в Министерстве образования, однако госслужбе представлялся аутсайдером, поскольку раньше был главой исполнительной власти в местных органах управления, а не работал локтями на карьерной лестнице государственной службы. Когда же Тони сообщил Ричарду Уилсону, что встречался с Майклом Бичардом, Уилсон вышел из себя и нагрубил Тони (о чем позднее пожалел). На Даунинг-стрит, 10 поднялся переполох, мы пытались вмешиваться в работу всех министерств, жаждали вернуться к коллективному управлению. Тони делал, что мог; в итоге Ричард Уилсон ретировался через «дверь для прислуги» (на самом деле — вполне себе продвинутую дверь с электронным замком), ведущую в секретариат Кабинета министров. По мнению Тони, причина вспышки была в том, что Ричард разглядел политическую слабость в его положении, однако я считаю, Ричарда просто взвинтили другие непременные секретари — они вообще часто действовали ему на нервы. Таким образом, Ричард Уилсон с блеском отмел нашу затею — сделать аутсайдера главой госслужбы. Макиавелли бы им гордился. Впрочем, мудрый премьер-министр от идеи бы не отказался — конечно, в том случае, если бы действительно хотел встряхнуть госслужбу.

Джеральд Кауфман сравнивает секретариат Кабинета министров с «феррари», а госдепартаменты вроде МИДа или Министерства окружающей среды — с тяжеловесным «хамбером». Сравнение правомочно, если говорить о «феррари» старинной модели и вдобавок поломанном. Мы больше десяти лет бились, а секретариат Кабинета министров как не был командой, так ею и не стал, центром контроля и коммуникаций для правительства в целом по-прежнему не является — к глубокому удовлетворению отдельных госчиновников. Эти госчиновники полагают, что между министерствами должен находиться этакий рефери, гарант честной игры, посредник для заключения межминистерских соглашений. Проблема в том, что данное отношение обусловливает «подход наименьшего общего знаменателя». Правительству дозволено делать лишь то, против чего не возражает ни одно из министерств; тогда как ядро правительства должно бы ставить цель, а секретариат Кабинета министров — координировать усилия по ее достижению.

Еще когда мы были в оппозиции, ваш покорный слуга навлек на себя кучу неприятностей — высказался в том смысле, что от феодализма пора бы уже нам перейти к системе Наполеона. Я согласился на проведение неофициального семинара для юристов и госчиновников под председательством Питера Хеннесси — но по чьему-то злому умыслу мои слова просочились в прессу. Таблоиды, питающие рудиментарную ненависть к «старику Бони», умудрились интерпретировать мою скромную метафору в том смысле, что мне желательно офранцузить британцев; впрочем, я продолжаю считать аналогию с феодалами и Бонапартом весьма уместной. Британская система правления — по сути, феодальная, с засильем баронов (министров Кабинета), располагающих армией и денежными фондами (госчиновниками и бюджетом). Чиновники выражают своим феодалам вассальские верноподданические чувства, а в действительности они — сами себе хозяева. Премьеру же почти невозможно добиться согласия в правительстве и слаженной работы последнего. В арсенале у премьера всего одно копье, да и то весьма тупое, — это право нанимать и увольнять. Я подчеркивал: если лейбористское правительство намерено преуспеть в исполнении обещаний, нельзя полагаться на старые методы. Нам, говорил я, нужно больше согласованности в центре — как для политического развития, так и для выполнения обещаний.

Макиавелли, кстати, тоже считал, что есть две взаимоисключающие системы — либо «государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством», либо «государь правит в окружении баронов, властвующих не милостью государя, но в силу древности рода. Бароны эти имеют наследные государства и подданных, каковые признают над собой их власть и питают к ним естественную привязанность». Макиавелли делает противопоставление: «Там, где государь правит посредством слуг, он обладает большей властью, так как по всей стране подданные знают лишь одного властелина; если же повинуются его слугам, то лишь как чиновникам и должностным лицам, не питая к ним никакой особой привязанности», в то время как король Франции «окружен многочисленной родовой знатью, привязанной и любимой своими подданными и сверх того наделенной привилегиями, на которые король не может безнаказанно посягнуть»[62]. С точки зрения Макиавелли, в том случае, если необходимы практические действия, первая система куда эффективнее второй. Именно в этом смысле я призывал «держаться середины трассы», а секретариат Кабинета министров настаивал на системе магистральных линий передачи между волей ядра правительства и реальными действиями департаментов.