Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

• Название: Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-906879-59-2

Монография посвящена исследованию вопросов государственного управления бюджетной системой в свете фундаментальных финансово-правовых категорий, в том числе бюджета, бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства государства, доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и ряда других.

---

Схема, существовавшая при такой организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка России или коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства не на запланированные в бюджете расходы (например, банковские депозиты), «забывали» платить по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а банковское и казначейское исполнение бюджета в реальности в чистом виде не существует, являясь смешанным с большей или меньшей долей банковского или казначейского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы.

В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день благодаря современным банковским технологиям в Российской Федерации и многих других странах функционирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Франции. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к исполнению бюджета Франции.[136] Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет агентство «ФрансТрезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции.[137]

Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета.[138]

Сущность принципа единства кассы объяснена В. А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы».[139] За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.

Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В. А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их».[140] Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.

Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные – технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.

Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;

• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.

1.4. Бюджетное устройство государства как инструментарий управления бюджетными ресурсами

Важнейшей характеристикой государства выступает его бюджетное устройство. Именно инструментарий бюджетного устройства позволяет управлять бюджетными ресурсами. Бюджетное устройство государства предлагается рассматривать как особую юридическую конструкцию, охватывающую содержание и смысл нормативного правового регулирования отношений, опосредующих функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их многостороннем понимании (публично-правовом, экономическом, материальном), установление и реализацию бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. Установление и реализация бюджетного устройства связаны с особой формой проявления государственной деятельности – государственным хозяйством, ведением его бюджетным методом. «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства», наряду с «бюджетным устройством государства», выступают базовыми финансово-правовыми категориями, характеризующими отраслевой статус государства в сфере финансов.

Законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ – основной акт бюджетно-правового регулирования России – не закрепляет определение понятия бюджетного устройства. Ранее действующее законодательство дефиниции бюджетного устройства государства также не уделяло должного внимания. Понятие «бюджетное устройство» получило распространение в нормативной терминологии в результате принятия Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик».[141] Этот закон не закреплял соответствующую дефиницию, но включал статью о предопределенности бюджетного устройства СССР национально-государственным устройством СССР (ст. 2). Позднее в этом же контексте рассматриваемая категория упоминалась Законом РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР»[142] (ст. 3, 43). И, наконец, в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734–1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» бюджетное устройство трактуется как «организации бюджетной системы, принципов ее построения» без объяснения каких-либо содержательных моментов исследуемой категории (ст. 3).

Отмеченное подтверждает, что в законодательстве России к настоящему времени не сформировался подход к бюджетному устройству государства, охватывающий определение его понятия, содержания (составные элементы – структуру). Это порождает критику бюджетного законодательства в научных кругах при несомненном восприятии БК РФ как важного шага на пути совершенствования финансово-правового регулирования.

Таким образом, на основе действующего нормативного инструментария раскрыть сущность бюджетного устройства Российского государства затруднительно.

Концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства предполагает определение его содержания, универсальных свойств, «приемлемых» для законодательного регулирования и финансовой практики государства вне зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Это позволит сформулировать общее понятие бюджетного устройства, выявить универсальную структуру его юридической конструкции, в конечном счете – определить понятие и структуру бюджетного устройства Российского государства. Понятия и определения не только показывают суть познаваемого предмета, но и «дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться …от явления к сущности».[143]