Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

• Название: Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-906879-59-2

Монография посвящена исследованию вопросов государственного управления бюджетной системой в свете фундаментальных финансово-правовых категорий, в том числе бюджета, бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства государства, доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и ряда других.

---

Осуществление государственных полномочий – как суверенных, так и несуверенных, – невозможно вне финансового обеспечения государства, в свою очередь, выступающего результатом ведения государственного хозяйства бюджетным методом. Это учитывается при планировании использования денежных средств государства в режиме расходов бюджета. Следует заметить, что важнейшей статьей государственных расходов является финансирование органов власти: текущие расходы на материально-техническое обеспечение их деятельности, выплату заработной платы государственным служащим, содержание помещений, где они осуществляют деятельность и др. Это получает отражение в планировании расходной части бюджета государства, публично-правового образования на конкретный финансовый период (по анализу ст. 8, приложения 9 Федерального закона от 2 декабря 2013 г. «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»).[89]

Таким образом, связь между бюджетным методом ведения государственного хозяйства и функциями государства, государственным суверенитетом, выражающая публично-правовые основы первого, заключается в следующем. Во-первых, реализация государственного суверенитета проявляется в установлении государством нормативных основ ведения государственного хозяйства бюджетным методом, вследствие чего развиваются бюджетные правоотношения с участием государства. Во-вторых, выполнение функций государством, связанных с реализацией его суверенных (и несуверенных) полномочий, требует финансово-материальных ресурсов. Эти денежные средства сосредотачиваются в режиме бюджетных доходов и используются в режиме бюджетных расходов.

Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства обусловлены его экономическими основами.

Экономические основы исследуемой категории заключаются в том, что функционирование бюджета имеет черты распределительного процесса, присущего финансам в целом.[90] Возлагаемая на бюджет функция распределения денежных средств в виде распределения национального дохода проявляется на ведомственном и территориальном уровнях. Первый затрагивает организации и иные хозяйствующие субъекты (направление им денежных средств из бюджета – в режиме расходов бюджета, уплата ими обязательных и иных платежей, поступающих в бюджет – в режиме доходов бюджета), второй касается межтерриториального распределения денежных средств.

Межтерриториальное распределение бюджетных средств выступает важнейшей составляющей бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Показателем финансового благополучия государства является уровень экономического развития публично-правовых образований в его составе. Поэтому государство обязано обеспечить свои территории необходимым объемом финансовых ресурсов. Одним из обеспечивающих факторов служит так называемое «бюджетное регулирование», охватывающее юридически установленное распределение бюджетных средств в режиме нормативов отчислений от доходов из одного бюджета бюджетной системы государства в другой (регулирующие доходы бюджета), межбюджетные отношения, в рамках которых разрешаются вопросы распределения бюджетных средств, из одного бюджета в другой выделяются средства в виде дотаций, субвенций, субсидий (межбюджетные трансферты).

Таким образом, экономические основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства заключаются в организации бюджетных правоотношений как денежных, имеющих публичное предназначение, обусловленное потребностями перераспределения части национального дохода, сосредоточенного в бюджете, в целях финансового обеспечения задач и функций государства на разных территориальных уровнях.

Формирование и применение бюджетного метода ведения государственного хозяйства как основополагающей финансово-правовой категории дает почву также тому, что государственное хозяйство и частное хозяйство имеют существенные различия, хотя и основаны, изначально, на отношениях собственности. Их разграничение обусловлено различной природой публичного и частного права,[91] публичных и частных финансов,[92] служащей предметом многочисленных научных исследований. Важность данного разграничения объясняется тем, что в экономической литературе, как российской, так и зарубежной, многие категории, носящие характер финансово-правовых – а значит, публичных («доходы», «бюджет»), употребляются в контексте отношений между частными субъектами («семейный бюджет», денежные средства организаций, «бюджетная система предприятия» и др.).[93] Это вызывает вопросы относительно трактовки их содержания.

Существенным отличием государственного и частного хозяйства является то, что действия уполномоченных субъектов в рамках первого и соответствующие им отношения напрямую не подчиняются принципам построения экономической системы (принципу свободной конкуренции, спроса и предложения и др.), не складываются стихийно под влиянием экономически значимых обстоятельств. Они обусловлены публичными потребностями – реализацией функций и задач государства, государственным суверенитетом и государственным управлением, подразумевают организацию и функционирование публично значимого денежного фонда, основанные на жестких юридических предписаниях, исполнение которых гарантировано государственным контролем и принуждением. Государство в принудительном порядке обеспечивает свои доходы; производит расходы в соответствии с общественными потребностями, оказывает всестороннее управленческое воздействие на общественные отношения. Развивающиеся в рамках частного хозяйства отношения подвергаются, прежде всего, субъективной оценке их участников относительного целесообразности и эффективности для реализации частных интересов конкретных субъектов, а также принципам сложившейся в стране экономической системы. Тем не менее, нельзя отрицать, что имеющие место в экономике процессы оказывают влияние и на публичные финансы – бюджет (например, планирование в нем расходов с учетом необходимости оказать финансовую поддержку различным сферам экономики, снижение уровня прибыли организаций сказывается на пополнении доходов бюджета от налога на прибыль и т. д.).

Следовательно, различия государственного и частного хозяйства значительно глубже, нежели по количественным характеристикам финансов («размер государственных финансов больше, чем частных»).[94] Однако, исходя из тенденций современного правового регулирования, следует признать, что некоторые из методов частного хозяйства получают применение и в рамках государственного хозяйства (займы, выпуск ценных бумаг и т. д.). При этом сущностные моменты различия публичного и частного начала сохраняются.

Немаловажно также заметить, что различия природы государственного и частного хозяйства обуславливают отличия порядка разрешения споров, юридических конфликтов, возникающих в рамках соответствующих финансовых отношений. Например, финансово-правовые споры, возникающие в связи с уплатой налогов, поступающих в доходы бюджета, разрешаются исключительно в соответствии с нормами публичного права (административное принуждение, финансовая ответственность; административная юрисдикция). Споры, связанные с платежами, производимыми в рамках частных договорных отношений, присущих частному хозяйству, могут быть разрешены с помощью гражданско-правовых инструментов (переговоры, двустороннее изменение содержания договоров, мировые соглашения).

Таким образом, бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет следующие характерные черты. Он подразумевает: 1) формирование бюджетов, выполняющих роль информационно-плановых документов, централизованных денежных фондов, составляющих легитимную материально-финансовую основу деятельности государства и публично-правовых образований в его составе; 2) опосредованность функционирования бюджетов бюджетными правоотношениями различных видов, взаимосвязанных между собой по линии сосредоточения денежных средств, их распределения и использования; 3) унификация бюджетных правоотношений, имеющих установленную законом форму; 4) финансовое обеспечение средствами бюджета публичных потребностей реализации задач и функций государства, предоставления общественно значимых услуг; 5) организационно-процедурные механизмы обеспечения должного формирования и использования бюджета в виде бюджетного процесса, бюджетного контроля и др.

Бюджетный метод – единственно легитимный способ ведения государственного хозяйства. Он позволяет сформулировать юридический режим реализации права государственной (муниципальной) собственности на публичные денежные средства – бюджет; централизованно управлять сосредоточением и использованием денежных средств в режиме государственных доходов и расходов; на легитимной основе дифференцировать подходы к видам государственных расходов; обеспечить подконтрольность операций с государственными средствами; оптимизировать управление бюджетными правоотношениями, сферой финансов в целом и с помощью финансов.