Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

• Название: Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография
• Автор: Ирина Сивакова
• Жанр: Юриспруденция

В монографии представлен анализ формирования системы советского пенсионного обеспечения, которое происходило в период с октября 1917 г. по 1928 г. В это время определяются ключевые направления социальной политики советского государства, выстраивается механизм правового регулирования пенсионного обеспечения, организационно-правовые формы реализации пенсионных прав и обязанностей приобретают законченный вид. На примере советской России в работе раскрываются основные закономерности развития системы пенсионного обеспечения, которые характерны и для нашего времени: дифференциация мер социальной поддержки по степени значимости профессиональной деятельности субъекта для государства, прямая взаимосвязь между формами пенсионного обеспечения и экономическими условиями конкретного периода общественной жизни, ограничение размеров и видов пенсионного обеспечения лимитами бюджетных средств. Монография способствует более глубокому пониманию сущности советского пенсионного законодательства, на базе которого сформировалась современная система правового регулирования пенсионного обеспечения.

Работа ориентирована на широкий круг читателей: студентов юридических факультетов вузов, аспирантов, преподавателей, а также практикующих юристов и всех лиц, интересующихся правом социального обеспечения, его историей.

---

Первоначально комиссариат занимался лишь отдельными вопросами социального обеспечения: охрана и поддержка материнства, детства, беспризорности и т. п. Все полномочия в области социального обеспечения военнослужащих были переданы Всероссийскому союзу увечных воинов[119], т. е. фактически не орган государственной власти, а некая автономная саморегулируемая организация ведала и распоряжалась государственными средствами, выделяемыми на цели социального обеспечения военнослужащих.

Подобная ситуация не выдерживала никакой критики, и с начала 1918 г. начинается постепенный переход вопросов социального обеспечения военнослужащих к Народному комиссариату государственного призрения. Так, постановлением комиссариата от 23 января (5 февраля) 1918 г.[120] при местных советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов учреждались отделы по назначению пенсий от казны военно-увечным. Постановлением СНК от 6 марта 1918 г.[121] учет и регулирование всех вопросов о пенсиях и пособиях передавались в ведение Народного комиссариата призрения.

В Объяснительной записке Народного комиссариата государственного призрения[122] от (13) 26 апреля 1918 г. № 451/162 к проекту декрета «О разъяснении и изменении декрета от 23 декабря 1917 г.» говорилось: «Правительственная власть совершенно оторвалась от дела помощи увечным и не может не только руководить этим делом, но и следить за целесообразным и правильным расходованием денежных средств… государственные средства тратятся неправильно и неравномерно: поступают жалобы из различных мест на то, что Центральный Комитет Всероссийского союза увечных воинов не высылает им денег, занимается коммерческими предприятиями в ущерб другим задачам»[123]. В документе был сформулирован ключевой принцип, на котором должна была строиться система обеспечения военнослужащих: «дело социального обеспечения увечных воинов должно находиться в руках государственной власти – центральных и местных комиссариатов социального обеспечения, расходование государственных средств должно находиться под контролем и санкцией Советской власти на местах»[124]. Вскоре СНК одобрил законопроект, и новая система администрирования социального обеспечения была закреплена в декрете СНК «О социальном обеспечении увечных воинов» от 20 апреля 1918 г.[125] Руководящая роль в деле социального обеспечения увечных воинов отводилась Народному комиссариату социального обеспечения и его отделам при местных советах.

Третья форма пенсионного обеспечения – общественная взаимопомощь (по принципу дореволюционных обществ взаимопомощи[126]) – сохранялась в изучаемый период в целях социальной поддержки нетрудоспособного беднейшего крестьянства. Под общественной взаимопомощью понимается форма реализации субъективных прав (на получение пенсионного обеспечения) и субъективных обязанностей (по предоставлению такого обеспечения), при которой финансирование пенсий участников добровольного объединения осуществляется за счет аккумуляции денежных или натуральных членских взносов в специально создаваемом фонде. Специфика этой формы заключается в том, что субъекты финансирования, спустя определенный промежуток времени, при наступлении нетрудоспособности становятся субъектами пенсионного обеспечения. Эту систему можно определить как добровольное пенсионное «самообеспечение». Тем самым советское правительство по отношению к крестьянству обращается к первому исторически сложившемуся виду социального страхования – добровольному, построенному на началах взаимопомощи[127].

Пенсионное самообеспечение крестьянства напрямую согласовывалось с политикой поддержки коллективизации в деревне, которая прослеживалась уже в первые месяцы советской власти. В. И. Ленин писал по этому поводу: «в законе о земле Советская власть дала прямое преимущество коммунам и товариществам, поставив их на первое место»[128]. По данным Народного комиссариата земледелия, к началу 1918 г. в России имелось 250 сельскохозяйственных коммун, а к концу 1918 г. – свыше 1 500 сельскохозяйственных коммун и артелей[129], в которые объединялись, как правило, беднейшие слои крестьянства.

Все вопросы социальной поддержки нетрудоспособных крестьян передавались в ведение таких общественных организаций, они реализовывались в форме самообеспечения за счет трудоспособных участников коллективных хозяйств. Так, например, в Уставе Вацковской трудовой артели Арзамасского уезда Нижегородской губернии предусматривалось разделение членов артели на три категории: работоспособных (физически здоровые люди в возрасте от 18 до 50 лет), слабосильных (физически здоровые люди, старше 50 лет) и неработоспособных (люди с плохим здоровьем, неспособные к труду, независимо от возраста). Слабосильные распределялись на более легкие работы, а неработоспособные оставались на положении пенсионеров[130].

Пенсионное обеспечение в форме общественной взаимопомощи сохранялось также на базе частично сохранявшихся в изучаемый период дореволюционных пенсионных касс. Они создавались для дополнительного пенсионного обеспечения служащих различных государственных ведомств, которые участвовали в кассе посредством уплаты взносов[131]. Разумеется, такая форма пенсионного обеспечения противоречила новым принципам построения советского государства и права, и сохранение пенсионных касс рассматривалось лишь как временная мера вынужденного характера. В частности, по запросу о допустимости продолжать отчисление взносов в пенсионную кассу учителей были даны следующие официальные разъяснения: «Вопрос о 6 % пенсионных вычетах из жалованья учителей окончательно еще не решен. Считаясь с предположением КСО[132] ввести страхование на случай старости и инвалидности в общественном масштабе, эти вычеты производиться не будут. Пока же до решения вопроса о пенсионной кассе все остается на прежнем основании»[133].

Таким образом, с приходом к власти рабочей партии большевиков кардинально меняются государственные приоритеты относительно круга управомоченных субъектов пенсионного обеспечения: пенсии трудящихся увеличиваются, пенсии чиновников, служивших в дореволюционных ведомствах, сокращаются и в итоге отменяются. Неуклонно следуя классовому подходу, советское правительство признает себя правопреемником имперской России в пенсионных правоотношениях с участием инвалидов Первой мировой войны из числа низших воинских чинов, продолжая назначать и выплачивать им пенсии по дореволюционным законам. Другой специфической чертой данного периода применительно к сфере пенсионного обеспечения является то, что на фоне общего отрицания всех институтов прежнего строя, советская власть все же сохраняет три формы реализации пенсионных прав и обязанностей, действовавшие до революции (социальное страхование, государственное обеспечение и общественная взаимопомощь), внеся в них лишь некоторые коррективы применительно к новой социальной действительности.

§ 2. Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения

В период становления советского государства и права начинается процесс трансформации дореволюционной системы правового регулирования пенсионного обеспечения в соответствии с новыми идеологическими принципами партии, пришедшей к власти. Определив круг субъектов, подлежащих пенсионному обеспечению в советском государстве, правительство также обозначает ключевые направления развития оснований, по которым будет осуществляться обеспечение. Первичный круг оснований возникновения пенсионных правоотношений в условиях советской политико-правовой действительности формируется на основе уже действовавших на тот момент видов пенсионного обеспечения: по инвалидности, потере кормильца и за выслугу лет.

Оформление основных институтов советского пенсионного обеспечения в изучаемый период происходит в ходе развития правового регулирования пенсионного обеспечения, отличительной чертой которого является дуалистический характер системы его законодательных источников[134].

С одной стороны, в сфере пенсионного обеспечения сохраняется действие ряда дореволюционных нормативно-правовых актов, иерархию которых по юридической силе можно представить следующим образом:

1) кодифицированные акты имперской России: Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам 1827 г. (в ред. 1896, 1912, 1914 гг.)[135], включавший также особенные уставы по отдельным учреждениям – Устав о пенсиях и единовременных пособиях по придворному ведомству, по ведомству Кабинета Его Императорского Величества и Департамента уделов, по ведомствам ученому и учебному, медицинскому, горному, таможенному[136], Устав «О промышленном труде» 1913 г.[137] и др.;

2) законы Российской империи о пенсионном обеспечении различных категорий лиц по профессиональному признаку: Высочайше утвержденное Положение «О горнозаводском населении казенных горных заводов ведомства Министерства финансов» от 8 марта 1861 г.[138], Высочайше утвержденные «Общие положения: 1. О пенсионных кассах Российских частных железных дорог, и 2. О сберегательно-вспомогательных кассах Российских частных железных дорог» от 30 мая 1888 г.[139], Высочайше утвержденное положение «О пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах» от 3 июня 1894 г.[140], Высочайше утвержденные Правила «О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г.[141], дополненные впоследствии Высочайше утвержденными правилами о вознаграждении вследствие несчастных случаев от 9 июня 1904 г.[142], 19 декабря 1905 г.[143], 6 марта 1906 г.[144] и 19 апреля 1906 г.[145], Высочайше утвержденные Правила «Об обеспечении судьбы детей лиц, погибших в войну с Японией» от 16 июня 1905 г.[146], Высочайше утвержденный, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон «О страховании рабочих от несчастных случаев» от 23 июня 1912 г.[147], Высочайше утвержденный закон «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[148] и др.;