Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

• Название: Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
• Автор: Вера Гулина
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-4365-0178-9

В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.

---

1.2. Понятие и классификация функций местного самоуправления

В рамках конституционного и муниципального права проблема функций местного самоуправления исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях[57], но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем, являвшихся основным предметом исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического значения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти[58].

В последние годы появились некоторые научные работы, посвященные функциям местного самоуправления. В них представлены многочисленные трактовки понятия «функция местного самоуправления», различия которых обусловлены отсутствием в законодательстве легального определения данного понятия и фрагментарностью правовой базы. Однако понятие «функции института местного самоуправления» не получило еще завершенного оформления и требует углубленной научной проработки.

Взяв на вооружение высказывание Аристотеля, что «дефиниция может быть ценной или малоценной, но никогда – ложной или истинной»[59], полезно исследовать каждое определение функций местного самоуправления, представленные в научной и учебной литературе.

В юриспруденции термин «функция» означает деятельность того или иного института, направление деятельности, направление правового воздействия на общественные отношения, выражающих роль в организации (упорядочении) общественных отношений[60]. Анализ научной литературы по данной проблеме свидетельствует о том, что каждый исследователь акцентирует внимание на различных аспектах содержания понятия «функция». Для уяснения понятия функции местного самоуправления необходимо определить, что же представляет собой эта сложная научная категория – «функция». Категории помогают раскрыть объективные законы существования и развития стоящих за ними явлений, а также создают систему понятий, без которых не может существовать любая наука.

Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление; введен в научный оборот Г.В. Лейбницем на рубеже XVII–XVIII веков. Первоначально он употреблялся, прежде всего, в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Трудно точно определить когда произошла социологизация и юридизация данного понятия, но о функциях в социологическом аспекте уже в середине XIX в. упоминают А.Г. Еллинек, О. Конт, К. Маркс, Г. Спенсер. В социологии этот термин служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому[61].

Для начала рассмотрим определения понятия «функция», представленные в философской литературе, так как философские понятия имеют неоспоримые преимущества перед частно-научными, поскольку играют главным образом методологическую роль. По мнению М.С. Строговича, именно в слабом философском обосновании коренятся многие недостатки юридических исследований[62]. Цель философского подхода – выявление сущности, наиболее важных закономерностей, лежащих в основе функционирования и развития любого объекта познания. Все это помогает разработать общенаучные понятия и термины.

В истории философии понятие «функция» не разрабатывалось специально как философская категория, но оно широко применялось. Смысловое содержание его варьировалось в пределах следующего содержания: войство, деятельность, работа. Как философская категория «функция» впервые была рассмотрена в марксистской теории, получившей название «материалистическая диалектика». Понятийный ряд достаточно широк:

• внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений[63];

• деятельность, роль объекта в рамках некоторой системы, вид связи между объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого[64];

• форма воздействия предмета (явления) на другие предметы (явления)[65];

• отношение элемента к целому, которое делает действие элемента с точки зрения «интересов» данной системы целесообразным и, таким образом, служит обеспечению сохранения целого[66];

• избирательное, направленное на целостность, взаимодействие элементов системы в целом с внешней средой, выражающее ее внутреннюю целостную специфическую природу в отношении к внешней среде[67] и др.

Кроме того, более точное понимание категории «функция» требует уяснения специфики ее соотношения с такими понятиями, как «цель», «задача»[68], «деятельность». Уяснение данных соотношений необходимо, поскольку понятия «цели», «задачи», «функции», часто подменяя друг друга, встречаются в нормативных правовых актах, в научной и учебной литературе.

По мнению ученых, зависимость функций от целей (задач) проявляется, во-первых, в том, что цели (задачи) непосредственно обусловливают само существование функций; во-вторых, определяют их содержание и самым существенным образом влияют на формы и методы их реализации, предопределяют конкретные направления правового воздействия, то есть цель (задачи) первичны по отношению к функциям[69]. По мнению других ученых, цели (задачи) вторичны по отношению к функциям, то есть функции определяют цели и задачи. Нельзя поставить перед явлением какие-либо задачи, не зная его функций (А.И. Абрамов[70], Б.Т. Разгильдиев[71] и др.).

На наш взгляд, обе точки зрения являются обоснованными, так как такие соотношения можно рассматривать с различных аспектов. Так, например, если рассматривать институт местного самоуправления как элемент структуры государства, то в этом случае цель первична (объективна) по отношению к функциям местного самоуправления, так как условия функционирования института местного самоуправления определяются условиями жизни общества и государства. Если же рассматривать местное самоуправление как целостную систему, то в этом случае цель вторична (субъективна) по отношению к функциям института, так как она изначально будет определяться возможностями института и реализовываться через деятельность субъектов местного самоуправления. Кроме того, цель и задачи – категории по большей мере субъективные, поскольку любая деятельность перед началом осуществления требует постановки целей и задач.

Таким образом, цели (задачи) общества и государства определяют функции местного самоуправления как конституционного института, которые в свою очередь определяют цели (задачи) самого института и функции его органов.

Таким образом, сначала формируется система местного самоуправления в связи с общественно-объективными целями, а затем уже субъекты муниципальных отношений определяют и конкретизируют цели и задачи, которые реализуются в практической деятельности. Так, например, цели и задачи, закрепленные в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», конкретизируются в программах социально-экономического развития муниципальных образований. В процессе функционирования происходит постоянное взаимодействие целей, задач и функций местного самоуправления, корректировка их взаимного содержания. Подобное непрерывное взаимодействие обусловлено теснейшей взаимосвязью указанных явлений и, в конечном итоге, их единством, ибо одно немыслимо без другого.

Таким образом, именно в контексте соотношения объективного и субъективного начал лежит одно из оснований отличий понятия «функция» от понятия «деятельность». Так, любое явление социальной действительности, в том числе и местное самоуправление, возникает при условии наличия соответствующих предпосылок и объективной необходимости, а реализация этих объективных целей возможна только через деятельность соответствующих субъектов. Однако если цель местного самоуправления как целостной системы имеет объективный аспект, то субъекты системы действуют в соответствии с субъективными установками. Деятельность является связующим звеном, благодаря которому цель из категории объективной превращается в реальность, в конкретный результат правового воздействия.

Таким образом, функции объективны и закономерны в социальной действительности, но понимание их, формулировка, классификация, а тем более реализация – это субъективный компонент. Осознавая объективную закономерность функций, их возводят в закон[72]. Задача исследователя состоит в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций института местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении уже компетенции субъектов местного самоуправления.

При исследовании вопросов, связанных с рассматриваемой нами проблематикой, Э. Дюркгейм и Р. Мэртон указывали, что о функциях того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при его функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества, поскольку не всегда практическая деятельность (реализация функций того или иного института) может отражать реальное предназначение института в обществе[73]. В связи с этим полагаем необходимым остановиться на одном моменте, который при всей своей, казалось бы, незначительности вызывает немало споров в научных кругах. Речь идет о том, что под функцией любого института нужно понимать только позитивное, прогрессивное юридическое воздействие, негативные же воздействия и их результаты необходимо рассматривать как дисфункции[74], под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с обществом (сообществом). В условиях интенсивного протекания общественных процессов, ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда изменившиеся общественные потребности не находят адекватного отражения в функциях и структуре соответствующих институтов. В результате в их деятельности может возникнуть дисфункция. С содержательной точки зрения, дисфункция выражается в неясности целей института, в неопределенности его функций, в падении его социального престижа и авторитета, вырождении его отдельных функций в символическую деятельность, не направленную на достижение рациональной цели.