Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

• Название: Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание
• Автор: Екатерина Заболотских
• Жанр: Юриспруденция

В научно-практическом пособии рассматриваются понятие, содержание, особенности, порядок применения муниципально-правовых санкций как формы реализации ответственности в системе местного самоуправления. В работе анализируется зарубежное законодательство, закрепляющее меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, с целью использования положительного опыта в отечественном законодательстве. Пособие строится с учетом новых тенденций эволюции правового регулирования и практики реализации муниципально-правовых санкций, в нем отражены изменения, внесенные до 1 июля 2014 г. в соответствующие нормы законодательства о местном самоуправлении. В научно-практическом пособии значительное внимание уделено проблемам реализации муниципально-правовых санкций сквозь призму судебной практики. Издание адресовано научным работникам, преподавателям высших учебных заведений, студентам, аспирантам, государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется проблемами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

---

Субъективная сторона муниципального правонарушения отражает внутреннюю сторону противоправного деяния. Привлечение к муниципально-правовой ответственности возможно только в том случае, если деяние совершено виновно. Как подчеркивает В. О. Лучин, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без вины»[79]. Субъективная сторона муниципального правонарушения не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям. Здесь уместно обратиться к нормам Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации[80], где в ст. 21 определяется вина юридического лица: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Вина органа местного самоуправления в совершении муниципального правонарушения должна, на наш взгляд, определяться аналогично: если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена муниципально-правовая ответственность, но данным органом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Итак, состав муниципального правонарушения является критерием достоверной квалификации совершенного деяния и обоснованного применения муниципально-правовой ответственности. Только за совершение муниципального правонарушения к лицу могут быть применены муниципально-правовые санкции.

В качестве процессуального основания муниципально-правовой ответственности выступает правоприменительный акт, с помощью которого конкретная санкция реализуется в отношении того или иного субъекта. Акт применения муниципально-правовой ответственности – это официальное решение по конкретному делу, осуждающее правонарушителя, индивидуализирующее права и обязанности сторон правоотношения ответственности и содержащее властное предписание о применении муниципально-правовых санкций. Акт применения муниципально-правовой ответственности издается на основе и в соответствии с материальными нормами уполномоченным органом или должностным лицом. Данный акт носит обязательный для исполнения характер и документально оформлен в соответствии с требованиями процессуальных норм.

Правом принимать акты применения муниципально-правовой ответственности обладают различные субъекты. Все зависит от того, какую именно муниципально-правовую санкцию необходимо применить к правонарушителю.

Актами применения муниципально-правовой ответственности могут быть:

1) решение избирателей по итогам голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления;

2) закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;

3) правовой акт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации);

4) решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании;

5) решение представительного органа муниципального образования о выражении недоверия главе муниципального образования (главе местной администрации) и др.

В целом о признании муниципально-правовой ответственности самостоятельным видом юридической ответственности, обладающим собственным набором муниципально-правовых санкций, свидетельствуют следующие факторы:

1) муниципальное право является самостоятельной отраслью права со специфическим предметом и методом воздействия на нарушителей права;

2) для данного вида ответственности характерен особый состав субъектов – это субъекты, наделенные публично-правовым статусом, связанным с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения;

3) муниципально-правовая ответственность выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях неимущественного характера – лишение права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; лишение права участвовать в решении вопросов местного значения в составе коллегиального органа; временное отстранение от решения вопросов местного значения;

4) своей спецификой обладают формальное, фактическое и процессуальное основания муниципально-правовой ответственности;

5) муниципально-правовая ответственность предполагает наличие своих муниципально-правовых санкций, применение которых связано с установлением факта совершения муниципального правонарушения: в одних случаях данный факт устанавливает суд, в других – орган местного самоуправления.

§ 3. Муниципально-правовая ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Для того чтобы разграничить институт муниципально-правовой ответственности и институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, необходимо обратиться к общей теории юридической ответственности.

Институт юридической ответственности является не самой юридической ответственностью, а ее нормативным закреплением. Именно регулирование схожих, качественно однородных отношений выступает признаком правового института. Собственно юридическая ответственность выражает реализующееся охранительное правоотношение, т. е. правоотношение в таком его состоянии, когда в его рамках реально применяются санкции, а лицо фактически несет юридические обязанности по претерпеванию определенных лишений и ограничений. Любое правоотношение является отношением, урегулированным нормой права. В свою очередь, нормы права систематизированы по отраслям, в силу чего правоотношения обладают отраслевой принадлежностью. Следовательно, виды юридической ответственности объективно закреплены в правовых нормах, обладающих определенной отраслевой принадлежностью.

Понимание юридической ответственности как охранительного правоотношения, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством и обществом, естественно, не отвергает других взглядов на ответственность, в которых находят отражение те или иные ее стороны[81]. Автор не ставит своей задачей вступать в дискуссию со сторонниками других точек зрения, а еще раз обращает внимание на то, что «…в настоящее время не существует единой позиции относительно определения юридической ответственности, ее содержания и деления на виды…»[82].

Охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права. Причем существует несколько уровней нормативных правовых актов, в которых закрепляется юридическая ответственность субъектов муниципальных правоотношений: федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень. Так, уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления регламентируется нормами Уголовного кодекса Российской Федерации (глава 30)[83], административная ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан устанавливается законами субъектов Российской Федерации[84], основания наступления муниципально-правовой ответственности, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований[85].

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через правовое отношение охранительного типа, в котором обязанности правонарушителя подвергнутся только той мере государственно-властного принуждения, которая предусмотрена законом, корреспондирует обязанность государства в лице его компетентного органа или органа местного самоуправления применить только ту санкцию, которая обусловлена совершенным правонарушением.

Специфика института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в том, что данный институт является комплексным, т. е. включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. По мнению С. С. Алексеева, комплексные институты – это «подразделения комплексных отраслей права. Как и комплексные отрасли права, в целом они охватывают нормативный материал из разных юридических режимов»[86]. Общепризнанно, что муниципальное право является комплексной отраслью права, поскольку предполагает регулирование разнородных общественных отношений и использование для этого элементов юридического режима различных профилирующих отраслей права.