Олег Кутафин - Российский конституционализм

• Название: Российский конституционализм
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует понятие конституционализма, его становление и развитие в царской и современной России. Рассматривая российское конституционное государство как воплощение идей конституционализма, он анализирует политическую, экономическую, социальную и духовную основы конституционного государства, а также гарантии конституционности Российской Федерации. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить представление о конституционализме в России.

---

Призываемые в Государственный Совет представители земства должны быть «выборными от местных земских учреждений».

П. А. Валуев подчеркивал, что коренные начала, на основании которых могло бы быть допущено участие представителей разных сословий в делах общего государственного управления, должны сводиться к следующему.

1. Такое участие должно быть только совещательным.

2. Собрание представителей должно быть приурочено к Государственному Совету, поскольку и он имеет только совещательное участие в разрешении подведомственных ему дел.

3. Участие сословных или земских представителей охватывает вопросы законодательства и распространяется на главные вопросы государственного хозяйства (бюджет, новые налоги и т. п.).

4. Представители земства или сословий призываются из всех частей империи, кроме Царства Польского и Великого Княжества Финлядского.

5. В тех частях империи, где должны быть введены в действие земско-хозяйственные учреждения, представители избираются местными земскими собраниями. В других областях для их выбора устанавливаются особые правила.

6. Призыв представителей в Государственный Совет должен быть совершен не ранее, чем будут введены в действие новые земско-хозяйственные учреждения.

7. Число представителей должно быть по возможности ограничено. Нет необходимости в отдельных представителях от городов. (Может быть установлено известное соотношение между выборными от уездов и от городов.)

8. Исключение может быть сделано для столиц и для значительных торговых или губернских городов (Одесса, Рига, Киев).

9. Представители не должны получить никакого денежного вознаграждения от казны.

10. Их участие в делах Государственного Совета ограничивается в течение каждого года определенным сроком. В соответствии с этим распределяются дела Совета на два разряда: на дела, которые могут обсуждаться только при участии представителей, и на дела, которые могут рассматриваться без него или только при содействии нескольких представителей.

11. Необходимо за членами Совета сохранить надлежащую долю влияния на ход дел и на принимаемые по ним постановления.

12. В состав Государственного Совета наряду с представителями от земства или сословий должны входить некоторые члены высшего духовенства по непосредственному выбору императора.

Записка П. А. Валуева никаких последствий не имела.

18 ноября 1863 г. П. А. Валуевым был представлен «Проект нового учреждения Государственного Совета», в котором имелись главы, посвященные составу и внутреннему устройству Государственного Совета; предметам ведомства Государственного Совета и распределению их между департаментами; порядку и производству дел в Государственном Совете (порядку вступления и производства дел в департаментах и на Съезде государственных гласных; порядку вступления и производства дел в Общем собрании); пространству власти и образу действия Государственного Совета; порядку и представлению дел на высочайшее усмотрение; образу исполнения дел по Государственному Совету; особым правилам о делах, вносимых в Государственный Совет из комитетов Кавказского, Сибирского, Остзейского и главного комитета для устройства сельского сословия.

Большой интерес представляет Записка[115], подготовленная братом Александра III великим князем Константином Николаевичем. Он предлагал создание при Государственном Совете совещательного собрания из экспертов или гласных, специально избираемых для этого губернскими земскими собраниями и городскими думами наиболее значительных городов. Этому собранию предлагалось предварительное рассмотрение законодательных предположений, требующих учета местных потребностей, а также предварительное обсуждение ходатайств земских и дворянских собраний и городских дум.

Константин Николаевич считал, что в целях устранения праздной болтовни необходимо установить правило о том, что в гласные не могут быть избраны присяжные поверенные (адвокаты), их помощники и ходатаи по судебным делам, а также лица, состоящие на государственной службе по определению от правительства.

Его Записка рассматривалась в январе 1880 г. в Особенном совещании о допущении в Государственный Совет выборных от населения. Проект был отложен.

28 января 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил Александру III Всеподданнейший доклад[116], в котором предлагалось учредить временную подготовительную комиссию для обработки собранных в ходе сенатских ревизий сведений и подготовки намеченных в его прежнем докладе реформ. В состав комиссии должны были войти правительственные чиновники и выборные представители от земств и органов городского самоуправления (Конституция Лорис-Меликова). Этой мерой планировалось не только улучшить законодательство, но и привести к сотрудничеству с правительством общественность. Предложения Лорис-Меликова были отвергнуты Александром III.

П. П. Шувалов в своей Записке (первая редакция)[117], адресованной императору, доказывал неизбежность введения представительных учреждений. Неизбежность этого введения становится очевидной уже из того обстоятельства, что начало народного представительства, несмотря на все поставленные ему преграды, «проникло окончательно во все государства образованного мира…». После этого трудно себе представить, чтобы Россия могла долго оставаться единственным исключением в семье европейских государств.

«Не следует ли после этого признать, – писал П. П. Шувалов, – что введение представительного начала в наш государственный строй принадлежит к числу таких исторических явлений, которые человеческая воля не в состоянии предотвратить, и что предстоящая ныне задача законодателя не в упорном и бесплодном противодействии неизбежному преобразованию, а в исследовании тех условий, при которых это преобразование могло бы совершиться с наибольшею пользою или, по крайней мере, с наименьшею опасностью?»

Говоря о полномочиях народного представительства, П. П. Шувалов указывал, что они желают, чтобы государь передал народному представительству часть своих верховных прав. Другие полагают, что эти собрания должны носить характер исключительно совещательный.

Однако, по мнению П. П. Шувалова, эти соображения внушены политической историей Запада и не соответствуют нашим отечественным условиям. Если даже и допустить со стороны совещательного собрания стремление к захвату власти, то это опасение не может быть устранено дарованием собранию некоторых верховных прав, принадлежащих государю. «Действительно, в подобном случае, – писал он, – несогласие может еще легче произойти по поводу разграничения этих прав и стремления к их расширению. Сущность дела остается одна и та же, с той только разницей, что собрание будет иметь под собою некоторую законную почву для предполагаемой борьбы, правительство же будет лишено части своей нравственной силы для противодействия».

Огромное большинство русского народа может не принять передачу власти в руки какого бы то ни было представительного учреждения. Однако наряду с этим большинством имеется меньшинство, незначительное по числу своих членов, но представляющее огромную важность по нравственному своему значению. Это меньшинство охватывает всю без исключения образованную часть общества, и к нему примыкают все новые силы, постоянно выделяющиеся, по мере успехов просвещения, из глубины народных масс. Почти исключительно в среде этого меньшинства складывается общественное мнение, «эта таинственная и непреодолимая сила, которой в образовательном мире подчиняются судьбы государств».

П. П. Шувалов высказывался в пользу установления народного представительства совещательного свойства, т. е. призыва, по повелению самодержца, выборных людей для воспользования их советами, но без предоставления им участия в верховной власти, сосредоточенной в руках государя.

По мере приведения в исполнение великих преобразований в России общественное мнение, освобожденное от прежних стеснений, стало быстро развиваться и постоянно расширяет круг своего действия. «Ныне, – писал П. П. Шувалов, – наше отечество более и более подходит под общие условия образованных государств, где правительственная власть поставлена в необходимость зорко следить за общественным мнением, направлять его, насколько это возможно, уступать ему в случае необходимости: одним словом, идти рука об руку с общественным мнением и из этого союза заимствовать нравственную силу, необходимую для твердого и последовательного ведения государственных дел».

Привлечение народного представительства к участию в государственном деле является вернейшим средством для устранения всех неблагоприятных условий существования власти. Присутствие выборного элемента устранит в значительной степени то недоверчивое настроение, от которого не могло отвыкнуть русское общество.