Андрей Лушников - Развитие науки финансового права в России

• Название: Развитие науки финансового права в России
• Автор: Андрей Лушников
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-94201-657-9

В учебном пособии рассматривается история развития финансово-правовой мысли в трудах российских государственных деятелей и ученых – представителей московской, санкт-петербургской, казанской, томской, киевской, харьковской, новороссийской (одесской), дерптской (юрьевской), варшавской, ярославской школ финансового права.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических факультетов высших учебных заведений, научных и практических работников, специализирующихся в области финансового права и управления финансами.

---

Он заложил своеобразную отечественную традицию, когда государственная деятельность и научная работа до известной степени объединялись. При этом главными научными трудами становились планы и программы, объяснительные записки, рассуждения о различных сферах государственной деятельности и др. Так, «План финансов» напрямую касался преобразований в сфере бюджета, налогов, денежного обращения, управления государственным хозяйством посредством, прежде всего, изменений в законодательстве. По форме изложения План отличался лаконичностью, ясностью и конкретностью формулировок. Предлагаемые мероприятия по спасению финансов России были приведены в стройную систему взаимосвязанных мер. При этом определялся порядок реализации этих мероприятий и сроки исполнения. «План финансов» имел две части: устройство финансов на 1810 г. (текущий план) и постоянное устройство их с 1810 г. на будущее время (перспективный план).

Появление «Плана финансов» было продиктовано тяжелым финансовым положением страны, огромным дефицитом ее бюджета, который покрывался неконтролируемым выпуском новых ассигнаций и займами. Россия оказалась на грани финансового краха. Для восстановления ее финансовой системы необходимо было решить две основные задачи: 1) устранить дефицит бюджета, уравняв доходы с расходами; 2) погасить государственный долг. Соответственно «План финансов» включал разделы: 1) о соразмерности доходов и расходов; 2) монетная и кредитная системы; 3) управление финансами[119]. По сути, речь шла о кардинальных реформах в области бюджета, кредита, денежного обращения и управления финансами.

О бюджетной системе. Согласно «Плану финансов» основным правилом бюджетной системы должно быть обеспечение соразмерности расходов с приходами, причем расходы должны учреждаться по приходам. Дефицит бюджета следует устранять сокращением расходов (издержек) и увеличением доходов. Все расходы, согласно Плану, подразделялись по категориям в зависимости от критериев классификации: 1) по управлению (по министерствам, по двору и проч.); 2) по степени нужды (необходимые, полезные, избыточные и излишние); 3) по пространству (государственные, окружные, волостные); 4) по характеру (обыкновенные и чрезвычайные); 5) по виду издержек (постоянные и переменные). Все статьи расходов распределялись в соответствии с указанными классами.

В доходной части бюджета доходы подразделялись в зависимости от источников на налоговые (подати и налоги) и неналоговые (доходы с казенных капиталов и доходы с казенной собственности).

В «Плане финансов» были заложены также основы бюджетного процесса: 1) порядок разработки проекта бюджета (росписи) учрежденным при Министерстве финансов специальным комитетом, 2) внесение его на рассмотрение в Государственный Совет, 3) Высочайшее утверждение бюджета (годовой росписи доходов и расходов), а равно 4) порядок его исполнения на основании смет министерств через Казначейство под контролем Министерства финансов, которое дает заключения по кредитным запросам министерств. Планом предусматривалось придание государственному бюджету (росписи) силы закона на финансовый год[120].

Л. Н. Яснопольский (о нем см. далее), крупный специалист в области бюджетного права, утверждал, что М. М. Сперанский впервые создал формальную систему русского бюджетного права. «План финансов» был призван воплотить в финансовую практику идеи бюджета как «основного финансового закона» и создать гарантии его правильного составления. Более того, под контроль «основного финансового закона» должна быть поставлена вся деятельность Министерства финансов, а сам он должен внести порядок в «способы законодательствования абсолютной монархии». По мнению ученого, замысел преобразований был направлен против сверхсметных ассигнований как коренного зла русского бюджета, что, в свою очередь, позволило бы сохранить равновесие между утвержденной росписью доходов и расходов государства. Л. Н. Яснопольский утверждал, что законодательный порядок утверждения бюджета был краеугольным камнем бюджетно-правовой системы, смоделированной М. М. Сперанским. Если бы «План финансов» был осуществлен, то для российского бюджета были бы созданы те же правовые условия, в которых существует бюджетная практика в конституционных государствах. Ученый полагал, что теоретические идеи, адекватные идеям бюджетной реформы 1862 г., в зародышевой форме почти все были развиты в законодательстве Сперанского. Вклад последнего в развитие именно финансового права оценивается очень высоко[121].

О налоговой системе. В «Плане финансов» в качестве сокращения дефицита бюджета рассматривались два пути: государственный кредит или увеличение налогов. М. М. Сперанский отдал предпочтение второму пути. В качестве задач реформы провозглашались достижение баланса доходов и расходов, увеличение наполняемости бюджета через введение новых обоснованных и не наносящих вред хозяйству внутренних акцизов и пошлин. Увеличение налогового бремени при этом не должно быть произвольным. Реформатором предлагались введение поземельной подати вместо подушной, отмена устаревших винных откупов и введение существующих в других государствах акцизов. Причем введение поземельной подати должно сопровождаться участием депутатов в губерниях, которые производят раскладку данной подати по волостям и уездам.

О монетной (денежной) системе. В «Плане финансов» монетная система рассматривалась в единстве с кредитной системой, сопоставлялись металлические монеты и кредитные бумаги. Монеты характеризовались свойствами достоверности, удобности и обширности. Кредитные бумаги, по «Плану финансов», «та же самая монета металлическая, но усовершенствованная в степени и пространстве обращения»[122]. В благоустроенной монетной системе устанавливались два рода монет: серебряная банковая и разменная (серебряная и медная). Медная монета должна иметь единственное предназначение – размен серебряной монеты.

О кредитной системе. В «Плане финансов» кредитные бумаги подразделялись на 4 класса: 1) кредитные бумаги, основанные на серебре; 2) бумаги, которые основаны на меди; 3) бумаги, основанные на товарах и недвижимом имуществе (векселя, закладные и заемные бумаги, т. е. облигации); 4) бумаги, которые основаны на предложениях капитала (ассигнации). Первые два класса мы отнесли бы к бумажным деньгам.

Кредитная система также призвана обеспечить уравнивание доходов с расходами. В «Плане финансов» предусматривалось прекращение нового выпуска ассигнаций, а все старые ассигнации признавались государственным долгом, обеспеченным богатством государства. Но государственный долг, как известно, необходимо уплачивать (погашать). Финансовая практика других государств, как указывается в «Плане финансов», использует следующие способы погашения бумаг: 1) отказ платежей или банкротство; 2) выкуп ассигнаций; 3) возвышение их кредита; 4) уменьшение количества бумаг, уравнивая их с металлической монетой; 5) уничтожение бумаг. В «Плане финансов» предусматривалось для погашения имеющихся в обороте ассигнаций открыть внутренний заем, который должен быть основан на серебре по курсу. Причем заем предлагался в разных видах, чтобы в случае неудачи одного вида заменить другим. Реформа как монетной, так и кредитной системы предполагала учреждение банка, основанного на серебре.

Об управлении финансами. Реформа управления в сфере финансов предполагала соединение всех государственных доходов и расходов в одном управлении – Министерстве финансов. В нем за источники дохода должен отвечать министр финансов, за движением капиталов – государственный казначей, за общую проверку (ревизию) – государственный контролер.

Отечественный ученый А. В. Романович-Славатинский большинство «животворных начал», внесенных Сперанским в российскую финансовую администрацию, связывал с преобразованием денежной системы. По его мнению, это касалось того, что он первым признал наши ассигнации действительным государственным долгом, обеспеченным «на всех богатствах империи», признал необходимость постепенного пресечения выпуска новых ассигнаций и погашения государственных долгов, установил главной монетной единицей серебряный рубль. Кроме того, по мнению А. В. Романовича-Славатинского, русский реформатор был близок к идее А. А. Татаринова (о нем см. далее) о единстве кассы и сосредоточении контроля. Он установил, что чрезвычайные расходы по требованию министров могут устанавливаться не иначе как по рассмотрению Госсовета, первым потребовал гласности росписи государственных доходов и расходов, наконец, составил в 1810 г. тариф, который был родоначальником и моделью для всех позднейших наших тарифов[123].

Одной из целей Плана было повышение доверия общества к прочности государственных учреждений. Предполагалось установление более эффективного контроля над государственными издержками. Именно в соответствии с данным Планом в 1811 г. учреждается Главное управление ревизии государственных счетов, во главе которого встал государственный контролер. Первым эту должность получил сподвижник М. М. Сперанского Б. Б. Кампенгаузен, занимавший эту должность до 1823 г.