Коллектив авторов - Правовое регулирование государственного контроля

• Название: Правовое регулирование государственного контроля
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-86476-357-5

Данная монография, подготовленная сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, посвящена анализу преобразований в сфере государственного контроля (надзора).

В настоящей работе раскрываются понятие и сущность государственного контроля, его виды, субъекты и объекты контрольной деятельности, анализируются проблемы современного состояния правового регулирования контрольной деятельности, а также приводится опыт регламентации государственного контроля (надзора) зарубежных стран.

Издание предназначено для государственных служащих, студентов, аспирантов, научных работников, а также тех, кто интересуется вопросами государственного контроля (надзора) в России.

В монографии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 сентября 2012 года.

---

К сожалению, в действующем законодательстве не проводится разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор»[102]. В нормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор)», «контроль и надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «контрольно-надзорная деятельность», содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваются к математическим выкладкам[103]. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти, приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и в то же время не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении.

Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[104]. Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен[105], такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов[106] и автор данного параграфа.

Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора, один пример.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[107] предусматривает государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со ст. 32–35 данного ФЗ государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется специально уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[108]. Иных вариантов не предусмотрено. Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного или санитарно-эпидемиологического надзора, входящими в структуру некоторых федеральных органов исполнительной власти. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» лишает контрольную деятельность правовой основы.

Использование в гл. 6 данного Федерального закона и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ более точного термина «административный надзор» позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления контроля за соблюдением требований технических регламентов в органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых та кой контроль (но уже не административный) регулируется нормами корпоративного права.

Правда, в последних изменениях федерального законодательства все шире используются термины «федеральный государственный надзор» и «региональный государственный надзор», по своему содержанию соответствующие административному надзору[109].

Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов. Например, ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность осуществления со стороны федерального органа исполнительной власти оценки достижения целевых прогнозных показателей и расходования субвенций из федерального бюджета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия[110].

Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, – это суженный контроль[111]. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательным правилам поведения, т. е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены норма тивным правовым актом[112], то проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности.

С другой стороны, каждый объект управления индивидуален. Обязанности и полномочия конкретного должностного лица определяются должностным регламентом или должностной инструкцией, обязанности и полномочия органа, его территориального органа, учреждения – соответствующим положением, регламентом органа. Правовое положение должностных лиц, замещающих одинаковые должности в одном подразделении, может отличаться объемом и характером задач, территориальной и предметной компетенцией. Распоряжения, исполнение которых также включает предмет контроля, носят индивидуальный характер. Неподчиненное положение объекта административного надзора не позволяет устанавливать индивидуальные особенности правового регулирования его деятельности. Он обязан исполнять общеобязательные требования, адресованные широкому кругу индивидуально неопределенных лиц. Как только субъект управления получает возможность устанавливать индивидуальное правовое положение пусть даже не подчиненного ему лица, например давая ему обязательное для исполнения предписание с указанием сроков исполнения, возникают контрольные отношения.

Ограниченность предмета административного надзора исключительно законностью в совокупности с направленностью его на поддержание соответствующих административно-правовых режимов позволяет определить цель данной деятельности. Известно, что административно-правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения безопасности (экологической, промышленной, ядерной, транспортной, дорожного движения, санитарно-эпидемиологической и др.). Соответственно, конечной целью административного надзора также является обеспечение безопасности в конкретной отрасли, сфере деятельности[113]. Не случайно административный надзор устанавливается в тех сферах, где наличествуют угрозы безопасности и где, в связи с этим устанавливаются специальные режимные требо вания, направленные на обеспечение безопасности. Это характеризует административный надзор как правоохранительную функцию.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Сноски

1

См.: Административная реформа в России: науч. – практ. пособие / под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т. Я. М., 2004; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: науч. – практ. пособие / под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т. Я. М., 2008.