Виктор Аракчеев - Пенсионное право России

• Название: Пенсионное право России
• Автор: Виктор Аракчеев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-233-4

В книге содержится всесторонний анализ состояния и развития пенсионной системы России. На основе обобщения общетеоретических и отраслевых исследований, эмпирического материала (действующего и утратившего силу пенсионного законодательства) автор обосновывает и развивает идею о существовании в российской правовой системе пенсионного права в качестве подотрасли права социального обеспечения и считает, что оно уже в настоящее время располагает всем необходимым и достаточным для признания его самостоятельной правовой отраслью. С этой целью в работе значительное место отводится рассмотрению таких отправных категорий, как понятие пенсии (на основе сопоставления с определениями, закрепленными в законах РФ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 15 и 17 декабря 2001 г.), понятие, значение оснований и условий пенсионного обеспечения, оценивается механизм формирования размеров пенсий, критически характеризуется отсутствие в действующем законодательстве специальных статей, содержащих прямое указание на цели, задачи и функции пенсионного обеспечения, принципы, на которых базируется современная политика государства в данной сфере правового регулирования.

Исследование рассчитано на научных сотрудников, практикующих юристов, аспирантов, студентов, а также всех тех, кого интересует положение пенсионеров в нашем государстве.

---

Но тем не менее все указанные С. С. Алексеевым элементы юридического режима имеют важное значение для определения «самобытности» определенной общности юридических норм, в том числе и норм пенсионного права, которая, по мнению Д. А. Керимова, должна характеризоваться устойчивостью и автономностью функционирования[115].

Устойчивость системы нормативно-правовых предписаний означает, что она занимает свою нишу в правовой системе государства, независимо от его внутренней и внешней политики, от его политического режима, господствующей в обществе идеологии, в том числе религиозной, и в целом от характера тех отношений, которые складываются на конкретном историческом этапе развития общества. Автономность функционирования предполагает такое свойство системы, при котором она, будучи «включенной» в систему более высокого порядка, в состоянии реализовать возложенные на нее задачи даже в том случае, если в функционировании иных элементов этой более общей системы имеют место различного рода приостановки, неритмичность и даже прекращение их существования. Иными словами, качество и состояние иных элементов общей правовой системы может отражаться на содержании определенного блока нормативно-правовых актов, может оказывать на него прямое или косвенное влияние, но не предрешает его судьбы. Пенсионное законодательство существовало, существует и будет существовать обособленно постольку, поскольку в нашем государстве всегда были, есть и будут нуждающиеся граждане (дети, пожилые люди, инвалиды), которых оно обязано содержать для обеспечения собственного существования. С этих позиций следует посмотреть на пенсионное право и пенсионное законодательство, ибо последнее, и в этом отношении мы полностью разделяем мнение С. С. Алексеева, входит составной частью в понятие «юридический режим», специфирующий определенную общность правовых норм. Пенсионное законодательство, пожалуй, имеет более глубокую историю, чем иные блоки законодательства о социальном обеспечении, и сам по себе этот факт свидетельствует об устойчивости пенсионной системы – признаке, обособляющем эту правовую общность от иных. Законодательство о пенсиях представляет собой, как и пенсионные отношения, наиболее объемный пласт в системе нормативно-правовых актов о социальном обеспечении и занимает в ней доминирующее положение. Оно обширно и многообразно, и одной из его особенностей является то, что законом, как ведущим нормативно-правовым актом, регулируются наиболее важные, принципиальные положения о пенсионном обеспечении, а основную «нагрузку» берут на себя подзаконные акты органов исполнительной власти. К примеру, из 134 статей Закона от 20 ноября 1990 г. более 20 статей имели отсылочный характер и наделяли достаточно широкими полномочиями Правительство России, которое, в свою очередь, делегировало их другим инстанциям. Значительными полномочиями федеральные органы исполнительной власти наделены и действующим пенсионным законодательством. Так, в силу п. 3 ст. 1 Закона о государственном пенсионном обеспечении Правительство уполномочено определять порядок реализации прав на пенсию и устанавливать условия назначения пенсий отдельным категориям граждан, что (последнее) всегда относилось к исключительной компетенции органов законодательных. А если учесть, что сфера социального обеспечения в силу п. «ж» ст. 72 Конституции отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то в настоящее время в результате активной нормотворческой деятельности субъектов Федерации, муниципальных органов, конкретных организаций – работодателей пенсионное законодательство представляет собой значительный массив нормативно-правовых актов, функционирующих изолированно от иных источников права социального обеспечения.

Таким образом, длительная история существования и развития пенсионного законодательства свидетельствует, с одной стороны, о постоянной, то есть непреходящей государственной заинтересованности в урегулировании пенсионных отношений, а объем нормативно-правовой базы – с другой, о большем интересе государства в упорядочивании этих отношений по сравнению с иными социально-обеспечительными отношениями. Стало быть, постоянно повышенный интерес государства к вопросам пенсионного обеспечения привел к обособлению специальной группы нормативно-правовых актов, которая, хотя и не имеет в своем арсенале ни Основ, ни кодекса, является одним из важнейших свидетельств автономности пенсионного права как относительно самостоятельной общности юридических норм. Такому положению дел способствует также отсутствие какого-либо сводного нормативно-правового акта о социальном обеспечении, о необходимости и целесообразности принятия которого речь идет уже давно, но который, на наш взгляд, не может быть принят в силу причин, изложенных нами в другом исследовании[116]. Наличие или отсутствие кодифицированного нормативного акта – это далеко не всегда тот индикатор, по которому с неизбежностью можно судить о структурной самостоятельности определенной общности юридических норм, тем более когда они отвечают требованиям устойчивости и автономности функционирования[117].

Пенсионное право располагает собственным юридическим инструментарием, не свойственным иным структурно-правовым образованиям в сфере социального обеспечения. Прежде всего, этот инструментарий по набору комплектующих его элементов значительно богаче и разнообразнее, чем у иных институтов права социального обеспечения. Объясняется это большим многообразием видов и подвидов пенсионного обеспечения, различными организационно-правовыми формами, в которых (через которые) оно осуществляется, политикой государства по отношению к уровню содержания различных категорий своих граждан, что в совокупности свидетельствует об отсутствии единого его подхода к регулированию пенсионных отношений. В результате один и тот же вид пенсий устанавливается на различных для граждан условиях, применительно к каждому из оснований в отдельности, под одно из условий или под их совокупность разрабатывается специальный правовой механизм, состоящий из различных элементов, что и приводит к разнообразию соответствующего юридического инструментария от простого до достаточно сложного. Например, для возникновения права на социальную пенсию субъекту, претендующему на ее назначение (установление), требуется лишь доказать факт достижения установленного пенсионного возраста. Для трудовых пенсий, как известно, кроме этого требуется наличие специального трудового или страхового стажа. В связи с этим законодательство устанавливает специальные правила исчисления стажа и представления доказательств его продолжительности, правила перевода трудового стажа в стаж страховой, особые правила определения страховой и накопительной частей пенсий, а их базовый размер устанавливается в твердой сумме, как и у пенсий социальных.

Не менее сложным является механизм правового регулирования государственного пенсионного обеспечения, так как этой группой пенсионных отношений охватывается специфический субъектный состав получателей пенсий, который формируется до вступления в пенсионные отношения. Это – государственные федеральные служащие, военнослужащие, лица, пострадавшие в результате радиационных и техногенных катастроф, лица, которые в силу закона признаются нетрудоспособными. Для пенсионного обеспечения граждан каждой из этих категорий предусматривается особый механизм, который, наряду с общим федеральным законом о пенсионном обеспечении, детализируется в специальных нормативных актах, что естественно приводит к увеличению элементов, составляющих соответствующий юридический инструментарий. Процесс пенсионирования весьма формализован, поэтому для всех видов пенсий, независимо от оснований их предоставления и организационно-правовых форм, в которых осуществляется обеспечение, предусмотрены определенные общие процедурные формы реализации права на пенсию: претендент на пенсию обязан обосновать (доказать) свои притязания в сроки, установленные законодательством, а орган обязан, в свою очередь, не позднее чем через 10 дней с момента поступления заявления решить вопрос о назначении пенсии или об отказе в ее назначении с указанием причин отказа и порядка его обжалования[118]. В случае возникновения спора между органом по назначению пенсий и заинтересованным лицом на смену процедурной форме приходит форма процессуального урегулирования по правилам административного производства или судебного разбирательства. К этим правилам следует добавить еще достаточно сложные правила перерасчетов пенсий, располагающие собственным инструментарием в зависимости от оснований перерасчета, правила индексации пенсий, «перевода» одного вида в другой и многое другое. Все это вместе взятое, представляет собой достаточно сложный и разветвленный арсенал средств правового регулирования пенсионного обеспечения, каким по своему содержанию не располагают иные институты права социального обеспечения.