Виктор Аракчеев - Пенсионное право России

• Название: Пенсионное право России
• Автор: Виктор Аракчеев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-233-4

В книге содержится всесторонний анализ состояния и развития пенсионной системы России. На основе обобщения общетеоретических и отраслевых исследований, эмпирического материала (действующего и утратившего силу пенсионного законодательства) автор обосновывает и развивает идею о существовании в российской правовой системе пенсионного права в качестве подотрасли права социального обеспечения и считает, что оно уже в настоящее время располагает всем необходимым и достаточным для признания его самостоятельной правовой отраслью. С этой целью в работе значительное место отводится рассмотрению таких отправных категорий, как понятие пенсии (на основе сопоставления с определениями, закрепленными в законах РФ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 15 и 17 декабря 2001 г.), понятие, значение оснований и условий пенсионного обеспечения, оценивается механизм формирования размеров пенсий, критически характеризуется отсутствие в действующем законодательстве специальных статей, содержащих прямое указание на цели, задачи и функции пенсионного обеспечения, принципы, на которых базируется современная политика государства в данной сфере правового регулирования.

Исследование рассчитано на научных сотрудников, практикующих юристов, аспирантов, студентов, а также всех тех, кого интересует положение пенсионеров в нашем государстве.

---

В нормативно-правовой практике, в юридической литературе подобное происходит достаточно часто и не только в периоды радикальных преобразований правовой системы государства. Так, например, длительное время в юридической литературе не признавалось существование трудового права в качестве самостоятельной отрасли права, хотя еще в начале XX в. известный ученый Л. С. Таль[89] достаточно убедительно доказал специфику отношений по применению наемного труда и необходимость обеспечения механизма его правового регулирования. Лишь с течением времени основателями теории советского трудового права (Н. Г. Александровым, В. С. Андреевым, Л. Я. Гинзбургом, А. Е. Пашерстниковым, Ф. М. Левиантом, О. В. Смирновым и др.) были вскрыты существенные различия между трудовыми, гражданско-правовыми и административно-правовыми отношениями, свидетельствующие о невозможности их регулирования нормами только одной из этих отраслей права, и это нашло свое общетеоретическое признание[90].

Аналогичным образом решался на страницах юридической печати вопрос о самостоятельности права социального обеспечения, существование которого до сих пор ставится под сомнение, хотя по этому поводу достаточно меткое замечание было высказано сомневающимся В. Н. Скобелкиным. Он отметил следующее: «Некоторые авторы до сих пор включают в число смежных отношения по государственному социальному страхованию… Но тогда надо доказать, что сформировавшаяся отрасль законодательства, регулирующего пособия и пенсии, не является отраслью права, как принято считать. Однако весьма сомнительно, что такая попытка увенчается успехом»[91]. Казалось бы, на общем фоне неопределенности, когда еще не является общепризнанным выделение права социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права, когда его нормы рассредоточены в источниках, иных самостоятельных отраслей права России, ставить еще и вопрос о выделении пенсионного права было бы недостаточно логичным. Оно – составная часть, пусть даже ведущая составная права социального обеспечения, но если не признано целое, то, естественно, рассуждать о самостоятельности существования его части достаточно трудно.

Тем не менее непреложным был и остается факт существования в правовой системе России достаточно большой по объему и обособившейся общности юридических норм, предназначенных исключительно для регламентации общественных отношений по пенсионному обеспечению: налицо специфический субъект этих отношений – пенсионер, характерен его статус, состоящий преимущественно из прав, минимизирующий количество обязанностей и фактически исключающий его юридическую ответственность, своеобразна юридическая связь пенсионер – орган (организация), назначающий и осуществляющий выплату пенсий и т. д. Парадоксальность ситуации состоит в том, что все это никем не отрицается, но одновременно мало кем, за исключением некоторых специалистов в теории права социального обеспечения, признается. Точнее, даже соответствующий вопрос вообще не ставится и не решается его судьба с точки зрения определения места, которое занимает пенсионное право в системе права государства, где каждый его четвертый гражданин которого является пенсионером, а вопросы жизнеобеспечения этой категории граждан возведены в ранг общенациональной проблемы.

Поэтому, по нашему мнению, вопрос о существовании или, напротив, об отрицании существования пенсионного права не вносится «в повестку дня» в силу очевидности ответа на него; с теоретических позиций суть проблемы сводится к тому, в каком качестве этот феномен существует и какое место в системно-структурном строении права России он занимает. В конечном счете решает вопрос «быть или не быть» тот или иной общности юридических норм суммативным или самостоятельным структурно-правовым образованием законодательная политика, которая, конечно же, не может не учитывать сложившихся реалий. В связи с этим следует заметить, что в нормативно-правовой практике, особенно последнего времени, достаточно наглядно прослеживается тенденция формального и постепенного обособления механизма правового регулирования пенсионного обеспечения, которое имело место и ранее, но не было столь очевидным. Если на предшествующем современному этапе нормы о пенсионном обеспечении рассредоточивались между трудовым (пенсии рабочим и служащим), колхозным (пенсии членам колхозов), административным (пенсии военнослужащим и другим категориям лиц, осуществляющим общегосударственные функции) правом, то с началом 90-х годов ушедшего столетия законодатель, напротив, предпринимает попытки к их сосредоточению в обобщенных нормативных актах, в которых закрепляются единые подходы к решению вопросов пенсионирования в нашей стране. Даже принятие двух законов «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении…» принципиально не меняет подхода законодателя к решению этого вопроса, а, напротив, его подтверждает. Фактически сохраняет свое действие, хоть и в измененном виде, Закон от 20 ноября 1990 г., а вновь принятые законы развивают его положения, дифференцируя пенсионное обеспечение не в рамках уже существующего внутриотраслевого деления права России, а поднимаясь над ним, возводя статус пенсионера в ранг особой правовой категории[92]. Таким образом, и в теории, и в нормативно-правовой практике речь не идет о признании или об отрицании пенсионного права, суть вопроса состоит в том, какое место оно занимает в праве социального обеспечения и вообще в системе права России.

Следует отметить, что еще в 1971 г. В. С. Андреев обратил внимание на то, что нормы, закрепляющие пенсионные отношения, – «слишком многочисленны и многообразны, в связи с чем они подразделяются по общим признакам на несколько институтов»[93]. Позднее он уточнил свою позицию и высказал весьма плодотворную мысль о том, что пенсионное право – это более мощное, чем институт, структурное образование в праве социального обеспечения, позволяющее отнести его к категории такого элемента, как подотрасль[94]. К сожалению, эта идея, хотя и нашла поддержку среди ученых, не была ими развита в дальнейших исследованиях, а фактически лишь воспроизведена в работах его последователей[95].

Эта позиция разделяется далеко не всеми учеными, но, как ни странно, никем не опровергается, в связи с чем многие авторы придерживаются традиционного подхода к характеристике внутриструктурного построения системы права социального обеспечения, выделяя в ней отдельные юридические нормы, субинституты, институты, относят пенсионное право к числу его институтов[96] или общности институтов[97].

Следует отметить, что и в общей теории права вопрос о существовании подотраслей как своеобразных структурных элементах правовой системы нельзя отнести к числу однозначно решенных и обстоятельно проанализированных. Одно из первых упоминаний о них содержится в статье В. М. Чхиквадзе и Ц. Я. Ямпольской[98]. Несколько позднее С. С. Алексеевым эта идея была сформулирована следующим образом: «Однако, – отметил он, – этой триадой (норма, институт, отрасль) не исчерпывается сложное строение права. Указанные звенья характеризуют лишь главные вехи правовой системы. Кроме норм, институтов, отраслей, которые являются необходимыми элементами правовой системы и поэтому обязательно следуют один за другим, есть и такие, не всегда необходимые правовые образования, как субинституты и подотрасли»[99]. О подотраслях, как группах правовых институтов, содержится упоминание в работе С. В. Полениной и А. Б. Венгерова[100]. Нетрудно заметить, что, как и в теории права социального обеспечения, перечисленные выше известные ученые ограничиваются фактически лишь констатацией факта существования подотраслей права, а в работах ряда теоретиков права этот вопрос вообще не затрагивается[101]. И тем не менее даже это последнее обстоятельство можно расценивать в качестве негласной поддержки сторонников точки зрения о наличии в системе права такой его структурно обособленной единицы, как подотрасль.

Мы полагаем, что пенсионное право может быть с полным основанием отнесено к подотрасли права социального обеспечения не только по своим объемным (количественным) показателям, но и в силу качественной (содержательной) характеристики. Подотрасль права – это такое его структурное образование, которое расположено между отраслью и ее институтами, в связи с чем она должна обладать свойствами, поднимающими ее выше правовых институтов и одновременно не позволяющими ей подняться до отраслевого уровня. Отсюда следует, что в пенсионном праве необходимо выделить признаки, которые, с одной стороны, выделяют его из числа других институтов права социального обеспечения, а с другой – удерживают его в рамках этой отрасли, не позволяют пенсионному праву «дорасти» до качественного правового образования, именуемого самостоятельной правовой отраслью. С этих позиций обратимся к тем постулатам, которые используются в общей теории права и в отраслевых науках для обоснования вывода о самостоятельности той или иной общности юридических норм и признания ее в качестве самостоятельной структурной единицы правовой системы.