Алексей Жеребцов - Общая теория публично-правовой обязанности

• Название: Общая теория публично-правовой обязанности
• Автор: Алексей Жеребцов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2013
• ISBN: 978-5-94201-656-2

В работе рассмотрено социально-философское, правовое и публично-правовое понимание и сущность правовой (юридической) обязанности, ее значение для публично-правового отношения и иных публично-правовых явлений и процессов.

Адресована преподавателям, студентам юридических вузов и факультетов, иным лицам, интересующимся проблемами публичного права.

---

Исследуя проблемы разграничения публичных и частных правоотношений, Е. Б. Лупарев выделяет три критерия деления правоотношения на частные и публичные: интерес, критерий субъекта и предметную область правового регулирования общественных отношений.[180] Анализ проведенных им и другими отечественными исследователями[181] существующих научно-теоретических подходов к выделению критериев дифференциации права на сферу частного и публичного права является важным направлением теоретического осмысления права, что позволяет в дальнейшем совершенствовать правоприменительную практику. Нам представляется, что выработанные наукой критерии деления права на частное и публичное имеют в большей степени инструментальное значение и могут использоваться для решения практических задач как правотворчества, так и правореализации.

Таким образом, в дополнение к высказанным ранее критериям деления права на частное и публичное, по нашему мнению, следует добавить форму его выражения. Если формой выражения является правовая форма (источник), то право является публичным. Если же правило поведения выражено в соглашении сторон, основанном на равенстве, эквивалентности и свободе выражения воли, то здесь налицо право частное.[182] А правоотношения, возникающие на основе данных форм выражения воли субъекта, будут, как следствие, либо публично-правовыми, либо частноправовыми.

Представляется, что публичное и частное право (и, как следствие, частное и публичное правоотношение) может быть, кроме указанного, дифференцировано на основе характера отношений собственности, возникающих в процессе производства, обмена, распределения и потребления материальных благ.[183] В связи с этим вид собственности предопределяет характер отношений и норм, их опосредующих. К. Маркс справедливо отмечал, что «частное право развивается одновременно с частной собственностью».[184] Отношения частной собственности и опосредующие их нормы образуют сферу частного права. Отношения публичной собственности (государственной, муниципальной и т. п.) и регулирующие их нормы образуют сферу публичного права.

В связи с этим вряд ли следует признать обоснованной позицию Верховного Суда РФ, который «в своих определениях, вынесенных в течение 2006–2008 гг. по конкретным делам об оспаривании нормативных правовых актов, неоднократно обращал внимание на необходимость отграничения административных и гражданских правоотношений. В указанных определениях Верховный Суд РФ, в частности, разграничивает гражданско-правовые имущественные отношения, возникающие при совершении сделок с государственным имуществом, и административно-правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти управления имуществом, находящимся в государственной собственности…».[185] Здесь мы сталкиваемся с определенной методологической неточностью, которая выражается в том, что, создавая юридическую фикцию (государство как участник гражданско-правовых отношений (ст. 124 ГК РФ)), законодатель лишь создает нового субъекта гражданского права, не меняя при этом характер отношения, в котором он участвует. Сам законодатель делает государство участником как бы частноправовых отношений, но все его права и обязанности в рамках данных отношений возникают на основе норм гражданского законодательства (норм публичного права) и не могут возникать на основе соглашения сторон отношения.

Г. Ф. Шершеневич, характеризуя государство как субъект частноправовых отношений, отмечал, что «за казной стоит постоянное государство, со всей своей властью, и подрывает частноправовой характер субъекта и отношения. Государству, как и отдельным гражданам, приписывается право частной собственности на движимость и недвижимость. Но с таким представлением нелегко примириться. Государство не может иметь частной собственности, потому что публичная частная собственность есть contradictio in adjecto».[186] Очевидно, что правомочия собственника федерального или государственного имущества существенно отличаются по содержанию от правомочий гражданина – собственника имущества. Это отличие связано с определенными обременениями по владению, пользованию и распоряжению данным видом имущества. Да и сам законодатель, указывая на специфику созданного им субъекта, в п. 2 ст. 124 ГК РФ отмечает, что к субъектам, указанным в п. 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (выделено нами).

Имущество в качестве критерия дифференциации публичного и частного права предлагалось еще французской административно-правовой наукой, отмечавшей, что «публичное право не включает никаких имущественных элементов, а частное, напротив, регулирует именно имущественные отношения».[187]

С данным подходом вряд ли можно согласиться:[188] отношения имущественного характера могут носить как частный, так и публичный характер, что подтверждается следующими обстоятельствами:

1) представляется мнимым утверждение, что отношения имущественного характера, где государство и его органы являются участниками частноправовых отношений, не основаны на равенстве сторон. И, как следствие, эти отношения, предопределяемые «силой» государства, имеют по своей природе публично-правовой характер. С другой стороны, данные отношения всегда возникают на основе насилия государства над лицом, обладающим собственностью;

2) в отношениях собственности, когда государство является субъектом этих отношений, делается попытка решить публичные (общественные)[189] проблемы через посредство так называемых частноправовых норм;

3) на данные виды отношений воздействуют посредством императивных и субординационных методов правового регулирования, что присуще отраслям публичного права;

4) в отношениях публичной собственности стороны фактически не являются равными, хотя в позитивных нормах это равенство может формально провозглашаться (например, ч. 1 ст. 1 ГК РФ);

5) органы государственной власти осуществляют нормативно-правовое регулирование отношений собственности, проводя контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений, т. е. формируют систему позитивных норм в данной сфере.

Все эти факторы наглядно подтверждают природу отношений публичной собственности, лежащих в основе дифференциации сфер публичного и частного права.

Первичность частноправовых отношений очевидна, ибо они возникают как необходимое условие товарного обмена между людьми для удовлетворения своих потребностей. В. М. Сырых справедливо отмечал, что «будучи единым по своей сущности и материальной, экономической основе, публичное и частное право отличается друг от друга способами формирования и степенью соответствия экономическим материальным отношениям общества».[190]

В этих правоотношениях юридическая обязанность является взаимным обременением участников отношения, поскольку в основе данных правоотношений лежит принцип равенства сторон. Взаимные обременения облекаются в правовую норму частного права и становятся не только правовыми обременениями, но и юридической оценкой поведения обремененной стороны правоотношения. Сущность рассматриваемого правового обременения заключается в том, что оно направлено в сторону обремененного лица в рамках правоотношения и исходит от него самого и другой стороны (других сторон) правоотношения. Правовое обременение касается лишь лиц, участвующих в данном правоотношении, и формируется по их воле.

По-иному обстоит дело в публично-правовых отношениях. Необходимо признать, что публично-правовые отношения не сводятся лишь к отношениям публичной собственности. К ним следует отнести, в том числе, и отношения охранительного характера (отношения по реализации юридической ответственности), отношения по формированию механизма государства (создание органов, наделение их компетенцией и т. п.), отношения, выходящие за пределы государственной юрисдикции (международно-правовые отношения), а также другие виды отношений, связанных с организацией государства и его институтов. Наиболее наглядно природу публично-правового отношения дали А. Газье и Э. В. Талапина, отмечая, что «публичное право регламентирует организацию и деятельность публичной власти и ее отношения с частными лицами».[191]

Не рассматривая специфику публично-правового отношения, следует признать, что данные виды правоотношений регулируются нормами права, исходящими от государства (его органов), в которых выражается его воля, они формально определены и являются эталонными правилами поведения, общеобязательными и обеспеченными принудительной силой государства. В отличие от частноправовых отношений, где норма опосредует данное правоотношение, публично-правовые отношения возникают и регулируются нормами права по инициативе государства, выражая их политико-правовую деятельность.[192] Эта специфика публично-правового отношения напрямую связана со спецификой правовой обязанности. В данном случае правовая обязанность формируется правотворческим органом и из обременения приобретает форму долга (долженствования); при этом специфика обязанности заключается в том, что долг исходит от государства, облекается в правовую форму и является обязанностью, установленной и необходимой для конкретного субъекта, участвующего в публично-правовом отношении. Это публичное правоотношение есть моделируемое правоотношение (правоотношение-модель): оно становится обязательным для всех заинтересованных лиц. А. И. Елистратов справедливо отмечал, что «публичное право предъявляет свои требования к должностным лицам и к гражданам во имя общего блага и, таким образом, заставляет их класть в основание своей публичной деятельности момент общественного долга (выделено нами). Этот момент долга не исключает большего или меньшего простора, представляемого нормами публичного права участникам правоотношения».[193] В данном смысле правовая обязанность является обязанностью, предписанной правотворческим органом и с необходимостью адресованной субъекту с целью добиться от него осуществления необходимых для государства уровней человеческого поведения. Долг в публичном правоотношении всегда направлен на достижение «публичного интереса» и с ним тесно связан. Субъект публичного правоотношения долженствует (несет долг) перед публичным интересом (его носителем). Необходимость несения такого долга обусловлена принудительной силой государства. Этим лицом может быть как гражданин, так и орган государства, наделенный определенной компетенцией, выраженной в нормативно-правовом акте или нормативном договоре. В данном случае правовая обязанность формируется и реализуется в рамках позитивного регулятивного и правоохранительного публичного правореализационного процесса. В таком правоотношении обязанность становится первичной по отношению к провозглашенному (выраженному в позитивной норме) праву, где «при первенствующем значении в публичных отношениях правовой обязанности публичные права характеризуются не властью лица использовать по своему усмотрению, в своем интересе, то положение, какое ему обеспечено правом, а служебным или общественным долгом, связывающим лицо в осуществлении присвоенных ему правомочий».[194]