Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

• Название: Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
• Автор: Магомед Вахаев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2006
• ISBN: 5-94201-486-5

Автор книги – М. X. Вахаев, кандидат юридических наук, доцент, министр труда и социального развития Чеченской республики.

В данной работе освещена теория и практика земельных отношений в условиях рынка. В ней рассмотрены экономические предпосылки частной собственности на землю, механизм государственного контроля за землепользованием, вопросы земельного планирования, изъятия и выкупа частных земель для публичных надобностей, субъекты земельных правоотношений и др.

Работа предназначена для использования в учебном процессе на юридических факультетах высших учебных заведений, для практических работников министерств и ведомств субъектов земельных отношений, научных и научно-педагогических кадров, представителей правоохранительных органов, прокуратуры и суда, а также для всех интересующихся проблемами правового регулирования земельных отношений.

---

Либеральная экономическая доктрина принимает, что за пределами установленных государством ограничений и требований частный собственник лучше, чем кто-либо другой, оценивает хозяйственные возможности своей земли. Поэтому именно он способен придать ей наилучшее направление использования. В свое время многие страны делали ставку на частную поземельную собственность, исходя из того предположения, что именно частный собственник сумеет извлечь из земли максимум пользы, поскольку он, во-первых, лучше других осведомлен о ее потенциальных возможностях, а во-вторых, более других заинтересован в их реализации. В России наиболее последовательно эта идея проводилась после 1906 г. в рамках столыпинского аграрного законодательства. Она же – явно или молчаливо – доминирует в сознании многих общественных групп в современной России. С современных позиций, например, крупный недостаток колхозного периода заключался в том, что государство «сверху» планировало развитие сельскохозяйственного производства в каждом колхозе и совхозе. Хотя в этом процессе участвовали и сами хозяйства, но их роль нередко отходила на задний план. Поэтому планируемые меры не всегда и не во всем считались с материальными интересами самих хозяйств. Понятно, что при таком методе планирования возможности земли использовались не лучшим образом.

Во времена СССР государственные планировщики не лучшим образом оценивали приусадебные земли. Выход закупаемой государством (по низким ценам) товарной продукции с этих земель считался незначительным. Незначительным был (и остается) сельскохозяйственный (а ныне земельный) налог с этих земель. По этой или другой причине они не включались в состав сельскохозяйственных земель. Исходя из последнего признака, вторжение промышленной и иной застройки в пределы приусадебных земель в некоторые годы считалось приносящим «нулевой ущерб» сельскохозяйственному производству. В результате, немало новых зданий и сооружений было запроектировано и построено не на малоплодородных или бросовых землях, а в пределах фонда приусадебных земель. Между тем даже при ручной (в основном) обработке эти земли приносили и приносят относительно высокий доход своим хозяевам и являются высокопродуктивными. Это пример показывает, что государство далеко не всегда правильно подходит к землям «частного сектора».

Вместе с тем не все возможности земли бывают видны ее владельцу. Некоторые из них могут быть выявлены лишь с помощью специалистов, которые (обычно) находятся на службе государства. Им же доступно классифицировать земли и обобщить опыт их использования внутри каждого класса. Такое обобщение способно подсказать традиционному собственнику более выгодные методы использования земли, а равно приемы сохранения и повышения ее плодородия[58].

Плюсы, которые присущи укоренившемуся способу использования земли, нельзя переоценивать. Как показывает опыт многих стран, большинство собственников земли суть «традиционалисты», а не новаторы. Многие из них способны преодолеть недостатки в использовании своей земли и приблизить его к среднему уровню. Но на принципиально иное использование земли отваживаются лишь немногие[59]. Поэтому об оптимальном использовании земли в рамках частной собственности можно говорить лишь с известной долей условности. Именно это обстоятельство позволяет оправдывать вмешательство (в известных пределах) государства в частное землепользование не только с формально-юридической, но и с социально-экономической позиции.

8. «Отказ от земли» – не способ уклониться от своих обязательств

Статья 43 ЗК РФ допускает отказ лица от своего права на землю, но предупреждает, что это не снимает с него прежде возникших обязательств по земле, перечисленных в ст. 42. Из этих последних к случаю отказа можно отнести обязательства по своевременному внесению платежей за землю[60], а также ответственность за «загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия земель на землях соответствующих категорий»[61]. Кроме того, отказывающееся от земли лицо не должно «иметь за собой» нарушения градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил.

Подобная конструкция закона представляется полезной, однако ей явно не хватает процедурного оформления. Так, не ясно, кто и как должен проверять, не нарушило ли названное лицо какого-либо правила кто и как должен разбирать спор о самом факте нарушения (если такой спор возникнет). Без ответа остаются вопросы, какой орган (и в каком порядке) может и должен признавать, что прежние обязательства лица в связи с его прежними владельческим правами на землю являются погашенными; кто и как может обжаловать такое решение, влияет ли оно на срок исковой давности.

Не исключен вариант «скрытой задолженности» лица, отказывающегося от своей земли. Такая ситуация может сложиться, если допущенное им нарушение еще не успело себя проявить и не выявлено ни надзорными органами, ни пострадавшими (например, в случае загрязнения подземных вод вследствие неправильного размещения отходов на земле нарушителя). В данном случае надо учитывать, что если нарушитель, предвидя будущие претензии к нему, пожелает избавиться от земли, то он может попытаться сделать это не только с помощью разрешенного законом отказа, но и путем продажи того участка, который (как он предполагает) должен создать ему проблемы. Понятно, что закон должен поставить заслон таким уловкам.

В этом плане было бы полезно изучить опыт некоторых зарубежных стран. Так, в штате Нью-Джерси (США) не признается сделка по купле-продаже промплощадки, пока объект сделки не пройдет экологической экспертизы. Такой порядок должен предотвратить положение, когда иски пострадавших предъявляются новому собственнику земли, тогда как действительный виновник загрязнения подземных вод оказывается в стороне. Указанная процедура была бы полезна и в отечественных условиях для тех нередких случаев, когда остановленное или действующее предприятие переходит к другому собственнику, не подозревающему о еще не проявивших себя экологических угрозах, источником которых служат предприятие и прилегающая к нему территория.

Умолчание российского закона относительно подобных ситуаций нередко дает возможность недобросовестному владельцу земли уклоняться от выполнения своих обязательств.

Нельзя игнорировать также вопрос о хозяйском содержании «отказного» участка до того момента, пока ему не будет приискан новый владелец, ведь пребывание участка в бесхозном состоянии может повредить не только этому участку (равно как и находящимся на нем насаждениям, постройкам, мелиоративным устройствам), но и людям, и соседним землям[62]. Поэтому умолчание закона на этот счет не идет на пользу дела. Напрашивается вывод, что если федеральный закон не в состоянии охватить все детали процедуры отказа от земли ее владельца, то соответствующие полномочия этот закон должен признать за регионами.

9. Земельная дисциплина и государственный надзор за ее соблюдением

Известно, что нарушения в области гражданского права ликвидируются с помощью судебных решений в порядке, предусмотренном ГПК РФ. Статья 12 Гражданского кодекса РФ допускает также самопомощь потерпевшего лица («самозащита права»). Но в области земельных нарушений нет четкой системы защиты нарушенного права. В некоторых случаях применяется судебная защита (которая имеет тенденцию к расширению), в некоторых – административное предписание и (или) административный штраф. О самозащите права земельное законодательство умалчивает.

В разнообразии способов защиты права можно видеть достоинство действующей правовой системы, но фактически в ней присутствует и недостаток, ибо потерпевший может прибегнуть «не к тому» способу защиты права. Например, в ходе нередких силовых захватов предприятий новыми их собственниками (о «силовом» захвате уместно говорить, если он произведен в отсутствие судебных приставов) старые собственники, персонал предприятий обращаются в органы милиции с просьбой защитить их от захватчиков[63]. Как правило, милиция отказывается вмешиваться, ссылаясь на то, что «спор хозяйствующих субъектов» – вне ее компетенции. Между тем, поскольку во многих случаях нарушается процедура вступления претендента во владение спорным имуществом (отсутствие представителя судебной власти), это нарушение должно служить достаточным основанием для признания действий претендента незаконными и для выдворения его с захваченной территории. Органы милиции не должны разрешать спор по существу, но они должны вмешиваться, если судебное решение осуществляется не в рамках законных процедур.

Как представляется, милиция должна вмешиваться также в тех случаях, когда вне принятых процедурных рамок происходит изгнание (стеснение) фактических владельцев. Так происходит, например, когда собственник земли изгоняет арендатора, не обращаясь за судебным решением или не дожидаясь его[64].