Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения

• Название: Курс права социального обеспечения
• Автор: Мария Лушникова
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7205-0946-0

В данной книге на основе исторического и сравнительно-правового материала анализируются основные, фундаментальные проблемы права социального обеспечения России, а отчасти и стран Запада. Особое внимание обращено на исторически сложившиеся виды, типы и модели права социального обеспечения, эволюцию отраслевой теории и ее наиболее актуальные вопросы, современные тенденции развития российского социально-обеспечительного законодательства. Изложение материала построено на сочетании требований, предъявляемых к учебной литературе и монографическим исследованиям. Впервые рассматриваются в развитии проблемы философии и социологии права социального обеспечения.

В работе отражена история социально-обеспечительного законодательства и науки. В приложении представлены биографические сведения и список основных трудов ученых, которые внесли весомый вклад в становление и развитие науки права социального обеспечения России.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, для студентов и аспирантов, обучающихся по специальностям «социальная работа», «государственная и муниципальная служба», научных и практических работников, а также всех читателей, интересующихся проблемами российского права социального обеспечения и других смежных гуманитарных дисциплин.

---

С начала XX в. социальное страхование начинает приобретать глобальный характер, распространяясь не только «вширь» (на большинство стран Европы, Австралию и Океанию, затем Америку и Азию), но и «вглубь» (за счет увеличения страхуемых социальных рисков). Если первоначально страховались несчастные случаи на производстве, болезнь, старость и инвалидность, то затем добавились вдовство и сиротство (потеря кормильца), материнство, безработица. Таким образом, от благотворительности и общественного призрения через добровольное страхование произошел переход к обязательному социальному страхованию с активным участием государства. Этот колоссальный сдвиг в социальной сфере произошел менее чем за полвека в конце XIX – начале XX вв.

Основные тенденции развития социального страхования в начале XIX в. на примере Германии были отмечены Н.А. Вигдорчиком[156]. Это, во-первых, постепенное расширение круга страхуемых. Последними в их число обычно включались сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга и рабочие домашней промышленности. Пределом расширения было всеобщее страхование, которое стало реальностью сначала в СССР, а после Второй мировой войны и в экономически развитых странах. Отметим, что период с конца Второй мировой войны до середины 70-х гг. в литературе иногда называют «золотым тридцатилетием» социального страхования. Во-вторых, расширение функций социального страхования. Это касается увеличения страхуемых случаев, роста выдаваемых при их наступлении пособий и увеличение срока их выплаты. Страхование стало распространяться на членов семей застрахованных. При этом страховые учреждения приобретали собственные больницы, приюты, санатории и др. Участие государства в страховании становится все более активным, особенно в страховании инвалидности, старости, вдовства и сиротства. Качественно важное значение имело введение государственного обеспечения по старости в начале XX в. в Дании, Англии, Австралии и Новой Зеландии. В-третьих, продолжалась демократизация института социального страхования. Голос застрахованных постепенно приобретал все больший вес в управлении делами страховых организаций. Данная тенденция в той или иной мере проявилась практически во всех государствах.

Ниже мы рассмотрим эволюцию страхования основных социальных рисков в государствах Запада и в России. О приоритете Германии в этой сфере уже говорилось, а ее опыт стал своеобразным примером для других стран. Германия выполняла роль своеобразного ледокола, взламывая сопротивление отсталых слоев буржуазии, предрассудки части пролетариата, косность чиновников и консерватизм части общественности. Опираясь на пример этой страны, другие могли учитывать чужие ошибки, выбирать апробированные схемы и эффективные новации. В этой связи отдельно и более подробно будет рассматриваться исторический опыт Германии и России. Социального страхования в других странах мы будем касаться в контексте основных направлений его развития.

Как уже указывалось, с начала 60-х гг. XX в. начался третий, современный, этап развития социального страхования. Условно его можно разделить на две части. Это 60-е – конец 70-х гг. и с 80-х до настоящего времени. 60—70-е гг. можно назвать периодом бурного роста системы социального страхования. Существенно увеличилось число социальных программ, расширился круг застрахованных лиц и перечень страховых случаев. За этот период бюджетные расходы в развитых странах выросли в 3 раза в Великобритании и в 13 раз в Японии. Этот рост имел и качественную сторону: учитывались нужды безработной молодежи, одиноких родителей, был легализован досрочный выход на пенсию безработных пожилого возраста, продлен срок оказания медицинской помощи и страховых выплат и др. Это был период господства доктрины «государства всеобщего благоденствия», которую иногда называли доктриной «государства всеобщего социального обеспечения». На первый план стали выходить не размеры вносимых страховых платежей и стаж работы, а нужды конкретного работника, причем независимо от причины их возникновения. В развитых странах в 60—70-е гг. XX в. социальные расходы росли в среднем на 8 % в год, в 2 раза превышая рост валового внутреннего продукта (ВВП). В ряде европейских стран доля таких расходов составляла до 30 % ВВП[157]. Обратной стороной этого процесса стал рост дефицита системы социального обеспечения, покрываемый из бюджетных средств. Это вызывало не только позитивную реакцию значительной части населения, но и волну неприятия сначала бизнеса, а затем и правительства ряда стран. Отсюда берут начало «рейгономика» (политика президента США Р. Рейгана) и «тетчеризм» (политика премьер-министра Великобритании М. Тетчер), расцвет которых пришелся на 80-е гг. Суть этой политики сводилась к уменьшению участия государства в регулировании социальной сферы, в том числе социального страхования и государственного обеспечения. Этой политике нельзя дать однозначно отрицательную оценку, ибо давление социальных расходов на бюджет и бизнес резко понижало объем инвестиций в реальный сектор экономики. Между тем, только рост производства мог обеспечить реальное повышение социальных расходов. Основными направлениями реформы социального страхования стали: во-первых, переход управления социальным страхованием в определенной части с национального и отраслевого на территориальный и корпоративный уровни; во-вторых, уменьшение прямого участия государства в финансировании социальной сферы при сохранении роли контролера и социального партнера; и, в-третьих, выход на первый план стимулирования здорового образа жизни и частных сбережений, а не страхование потерь от социальных рисков. В наибольшей степени это коснулось страхования от безработицы.

В США продолжительность выплат пособий по безработице в начале 80-х гг. была уменьшена с 39 до 26 недель, продление его получения на оставшиеся 13 недель обусловливалось рядом требований, в том числе активным поиском работы. Предусматривалось лишение пособия по безработице, если его получатель многократно и немотивированно отказывался от предложенных вакансий. Это привело к тому, что число лиц, получавших пособия по безработице, могло снижаться почти наполовину. В ходе борьбы с забастовочным движением в начале 80-х гг. Верховный суд США в июне 1986 г. принял решение, предоставляющее властям штатов право отвергать прошение о назначении пособия по безработице работникам, уволенным в ходе забастовки, даже если они не принимали в ней участия. Изменения коснулись и медицинского страхования. В частности, были ужесточены условия получения финансовой помощи по возмещению расходов на медицинское обслуживание. Одновременно страховые программы штатов, муниципалитетов и отдельных корпораций получили свободу инвестиционной деятельности, что повысило размеры страховых фондов и позволило увеличить соответствующие выплаты.

Аналогичный процесс шел и в Великобритании. Первоначально М. Тетчер добилась пересмотра социального законодательства, в частности принятия нового закона о занятости (1980 и 1982 гг.). С 1979 по 1984 г. были уменьшены пособия по безработице, а затем по болезни и специальные пособия для семей бастующих рабочих. Более жесткими стали требования для получения пенсии по инвалидности, пособий в связи с несчастными случаями на производстве[158]. Это позволило оживить экономику. К тому же социальные расходы не перестали расти, но темп их роста замедлился. Отметим, что своеобразным пиком стал 1983 г., когда доля выплат по социальному обеспечению в большинстве развитых странах была наибольшей.

Русский ученый И.И. Чистяков в начале XX в. выделил два исторических типа (модели) социального страхования. Во-первых, это германский тип, где внесение вкладов и управление страховыми средствами осуществляют работники и работодатели при участии государства. Во-вторых, это англо-романский тип, имеющий добровольное начало и преимущественное участие работников в формировании страховых фондов[159]. Такое деление уже тогда было несколько устаревшим, т. к. германская «обязательность» все более проникала в системы социального страхования других стран. Благодаря германскому опыту в Англии в 1911 г., а во Франции в 1928 г. были приняты одновременно законы, регулирующие почти все виды обязательного социального страхования. То же самое произошло в США в 1935 г.

В современной литературе традиционно выделяют уже три исторически сложившиеся модели социального страхования[160]:

1. Модель Бисмарка (германская модель – Германия, Австрия, Бельгия, Италия, Испания и др.). Для нее характерно максимальное сохранение для застрахованного работника при наступлении страхового случая достигнутого уровня и качества жизни, а также социального статуса. При обязательном социальном страховании доля замещения заработной платы составляет 60–70 %. Страховая нагрузка делится на паритетных началах между работниками и работодателями, а размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, величины страховых платежей и продолжительности страхового стажа.